论价格法

文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题论价格法史际春中国人民大学法学院教授,肖竹关键词:价格法/价格监管/价格宏观调控/竞争法/反不正当竞争法/反垄断法内容提要:价格和竞争是市场机制的核心要素，二者密不可分。价格宏观调控和直接管制是政府价格管理的主要方式，二者既有联系又有区别，但都应当立足于市场与竞争机制。价格法的完善不限于《价格法》，随着市场化程度的提高，竞争法的价值和作用日益显现，对价格不正当竞争和价格垄断行为的规制应当成为价格监管的核心，竞争法与价格法及其主管机关之间应建立起有效的协调配合机制;价格宏观调控也应立足于市场经济的理念和市场机制，摆脱对行政手段的倚重和过度运用。国际市场变幻多端、CPI高涨，对粮油、资源产品、公用服务等价格管制的得失引人瞩目，适逢《中华人民共和国价格法》(简称《价格法》)实施十周年和《中华人民共和国反垄断法》(简称《反垄断法》)出台，兹以本文就如何认识及完善我国的价格法作一讨论。一、市场机制与价格调控、监管的基本道理文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题实行社会主义市场经济，要由市场机制充分发挥作用，而价格是市场机制的核心。市场主体根据价格信号追求利益最大化，通过无数个别行为的合力、一种自发的作用，使社会资源得以合理配置。然而，在现实生活中，价格机制未必能够正常发挥作用。比如，在自然垄断和合法垄断条件下，无法通过充分竞争形成市场价格;在人为操纵市场、滥用优势、违背商业道德等情况下，会造成价格扭曲;短期、局部、一些稀缺产品的供求失衡，为市场及价格机制的调节所不及;社会恐慌、盲目从众的心理，也会造成价格的异动，等等。这就要求基于社会利益的政府价格调控和监管，并将其纳入法治的框架。价格与竞争密不可分。只有通过市场主体的竞争，才能形成有效的价格。竞争促使市场主体对价格作出灵敏反应，为自身利益而不断改进技术和经营管理、降低成本、提高产品和服务质量，从而提升消费者福祉，促进社会生产力的发展。价格固然需由政府依法调控、监管，问题在于，这种调控、监管应当立足于市场和竞争，着重修复、模拟市场机制，而不是单纯地通过行政手段来固定或调整价格。由于社会主义市场经济尚在发展中，加上计划经济的惯性，我国价格调控、监管的实践仍偏重行政而脱节于市场，忽视市场自发性的价值，忘记市场永远比政府更聪明的基本道理，结果往往顾此失彼、事与愿违，价格机制反遭损害，人为地造成短缺、秩序紊乱、恐慌和社会不公。从法律的角度看，造成这种情文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题况，与反垄断法的不完善和价格调控、监管未能很好地与竞争法相结合有很大的关系。反垄断法的目的是促进自由、公平的竞争，修复、维护市场机制，价格调控、监管应当以其为前提和首要法律手段。《反垄断法》业已实施，为此提供了契机和条件。价格调控、监管中单纯行政手段的运用，也要秉持市场经济及其反垄断、反不正当竞争的理念，并通过法律的制度和程序，使之尽可能以市场为基础、与市场相契合。二、以竞争和市场化为核心的价格调控、监管(一)价格宏观调控与价格监管在宏观调控中，政府作用于国民经济的媒介是宏观经济变量，主要包括财政政策、货币政策、汇率政策等，而不是对市场主体或市场行为进行直接的管制或规范。因此，在不十分严格的意义上，又不无条件地迁就通俗的理解，可以直接或间接为标准，来区分政府对经济的宏观调控和微观监管。[1]《价格法》区分了“政府的定价行为”与“价格总水平调控”，大体上就是对价格的直接监管和间接调控之分。事实上，价格的直接监管与宏观调控也有关联。因为价格有广义价格和狭义价格之分。广义价格既包括有实物形态和没有实物形态的商品价格，也包括各类生产要素价格;此外还有利率是资金的价格，文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题汇率是外汇的价格，工资是劳动力的价格等等。[2]《价格法》把价格的范围限定在商品和服务的价格，利率、汇率、保险费率、证券及期货价格等不适用该法，因此是狭义价格，通常称为“物价”，也是本文所指的价格。而在经济运行过程中“，物价”的波动和上涨可能是其他广义价格作用的结果。“物价”与要素价格、资金价格相互作用，共同对市场价格总水平产生影响。在国家价格宏观调控中，对非商品和服务价格，即其他生产要素价格，特别是利率、汇率对全国价格指数及通货膨胀的判断也十分重要。因此，《价格法》第26条规定，国家确定市场价格总水平调控目标，要综合运用货币、财政、投资、进出口等方面的政策和措施予以实现。在价格宏观调控中，必须着眼于各种价格的相互联系和相互作用，把价格问题作为一个系统来认识和解决。价格宏观调控作用于市场机制，间接影响价格，一般不会损害市场机制，因此应当更多地运用，而慎用直接的价格控制。但在实践中，在诸如价格手段的运用、政府定价的范围和方式、价格总水平异常时政府实施的干预措施等方面，经常是急功近利，过度行政强制以求立竿见影，不顾什么宏观微观。刚性地切入，副作用大，颇似庸医治驼哪管死活。在改革开放30年和《价格法》实施已10年的今天，有必要对此加以反思，重新认识价格手段在市场经济条件下的性质及其运用。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题当然，从英文看，政府对经济的规制、管制或监管(regulation)既包括宏观调控，也包括直接监管(supervision)。在此意义上，就政府与市场的关系而言，价格的调控、监管可概称为“监管”，即广义的价格监管。从de-regulation到re2-egulation，无非就是对市场能够调节、社会能够自治的事，政府就放手无为而治，同时对必须保留的最必要的政府经济职能立足于市场加以优化，这对政府的价格调控、监管也是适用的。符合市场经济要求的价格监管体制与计划经济下的政府价格调控、监管的根本区别，就是它是以充分发挥市场机制的作用为前提的，政府的价格监管是市场机制的补充，而不是相反。(二)价格监管的目标、手段和实现机制《价格法》规定了市场调节价、政府指导价和政府定价三种价格形式。市场调节价，是由经营者自主制定，通过市场竞争形成的价格，它是市场经济、价格机制发挥作用的基础，而其在总体商品和服务价格中所占的比重，也决定了一个国家实行的是不是市场经济，以及市场价格机制的存在与否。政府指导价和政府定价则是政府部门按照定价权限和范围，规定基准价及其浮动幅度，指导经营者制定的价格或直接制定的价格。这三种价格形式，决定了政府价格监管的不同目标和手段：对于通过市场竞争、由经营者自主定价的市场调节价领域，国家主要对经营者的价格行为实施反不正当竞争和反垄断法的监管。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题随着我国市场形成价格机制的确立，对价格行为的竞争法监管应当是价格监管的核心。而在政府指导价和政府定价领域，涉及的问题较为复杂，包括政府指导价和政府定价领域的确定和调整、实施的条件、目标和手段等。在市场经济条件下，政府指导价和政府定价是政府对某些领域价格的直接管制，这种政府的直接价格监管，也应当秉承竞争的理念，尽量采用市场化的手段。1.政府直接管制价格的边界根据《价格法》的规定，实行政府定价和政府指导价的范围为“与国民经济发展和人民生活关系重大的极少数商品价格”，“资源稀缺的少数商品价格”，“自然垄断经营的商品价格”，“重要的公用事业价格”，以及“重要的公益性服务价格”。应当说，这一立法之于今天的社会实践已显得滞后。多年的价格改革实践经验告诉我们，某种产品或服务越是供不应求，价格越是居高不下，就越需要放开价格，通过市场来调节供求，通过竞争来形成合理的价格，并促进生产。在30年的价格改革中，我们对钢材、煤炭、粮食、棉花、食油、猪肉等商品价格的放开，已充分说明了这一点。比如，小煤窑流弊不少，但问题不在于放开而在安全和劳动等监管不力，小煤窑们支撑了中国经济的高速发展，如果将其关闭，则任凭有天大的本事，也解决不了煤炭的价格和短缺问题。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题对“资源稀缺的少数商品价格”的价格管制，则需要强调产品的供求机制与价格机制的联动作用。“自然垄断经营的商品价格和重要的公用事业价格”管制有其经济合理性，实践中大部分的政府价格管制也集中在该领域，但将“自然垄断经营”与“公用事业”并列不太符合逻辑，因为自然垄断往往只是公用事业的一个方面或某种特征。同时，各种公用事业之间或者同一公用事业的不同环节之间，其自然垄断的程度是不同的，弱自然垄断的公用事业或环节，也应该通过引进竞争实行市场化的价格管理。根据公用事业是否“重要”来决定其价格形成机制，也缺乏适当的标准。最后，对“重要的公益性服务”的价格管制也有一定的经济合理性，但笼统的规定忽略了公益事业收费机制的多样性，例如部分应当免费或通过税收形式;同样，如何判断公益事业是否“重要”，在立法上也缺乏与决定公益事业收费机制的重要因素如公共物品属性、使用范围及拥挤程度等的相关性，以及相应的程序性规定。在实践中，真正决定政府定价和指导价的领域及内容的是2001年公布的《国家计委和国务院有关部门定价目录》(简称《定价目录》)。这份以部门规章形式出台的目录规定了政府实施直接价格管制的13项商品和服务及其具体定价范围，是我国现有政府管制价格的直接依据。文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题在市场经济体制下确定政府指导价和政府定价的领域，其实质就是划定政府价格管制的边界，与之相对的是市场竞争的范围。政府实施直接价格管制的领域，应当是那些尚未建立或未完全建立，或暂时还不易建立，或无法以竞争性的价格机制为主来调节资源配置的领域。在现代市场经济条件下，以什么方式形成市场价格，不是人们的主观意志决定的，而是由产业的客观性质和特点所决定。能够并适宜市场竞争的行业，就应以市场竞争的方式形成价格;反之，则可通过非市场竞争的方式形成价格。所以，只能以是否适宜竞争为界限，来确定企业定价和政府定价的范围。凡是能够进入竞争性市场的商品和服务，都要由企业根据市场供求状况自主定价，这同样也应是决定政府直接管制价格的范围的核心标准。而该判断基于一个更为根本的前提，即如何认识产业及其具体环节的竞争性。对这一问题的回答，不属于本文的范围，但我们仍不妨以自然垄断行业和能源产业为例，说明对竞争性、不具有竞争性或者具有垄断合理性的产业及环节、竞争机制、竞争理念的认识，以及竞争机制的建立对政府直接价格管制边界确定的意义。2.自然垄断行业、能源产业的价格管制及其引入竞争和市场化改革(1)自然垄断行业文章来源：中顾法律网上网找律师就到中顾法律网快速专业解决您的法律问题电力、铁路、民航、电信、邮政、城市公用事业等都具有一定的自然垄断性，它们也是《定价目录》规定的实行政府定价的领域。但是，政府定价天然地存在监管障碍，除监管者可能被“俘获”这一所有管制所面临的困境外，还包括政府无法真实、准确地掌握企业的生产经营成本，很难形成对企业的有效激励;在政府定价中可能存在垄断企业对政府的倒逼;以及政府定价往往存在调整缓慢、不够灵活的问题。也正是因为政府定价的非合理性因素太多，才使得其无法成为市场经济条件下价格的主要形成机制。自然垄断行业并非铁板一块，其内部的各个环节具有强、弱自然垄断之分，因此，可以针对其强弱属性实施不同的管制手段，这同样适用于对其价格的监管。对具有强自然垄断特性的输配电、路网、管网、水网、输配气等环节，由于无法通过有效的竞争形成市场价格，因此需要政府定价。借鉴国外的经验，可以通过模拟竞争、实施激励性价格等方法，尽量使政府定价更为合理。而那些具有弱自然垄断属性，或者本应通过竞争形成价格、但因体制性障碍而无法实现竞争的环节，则应通过行业改革，打破垄断，引入竞争。例如，针对电力行业，电力价格首先要逐步实现经由市场竞争形成上网电价，逐步建立规范的输配电价形成机制和有利于公平负担的销售电价定价机制;实施煤电价格联动，及时疏导煤电矛盾。针对铁路行业，应简化运价结构