电子政务与中国服务行政模式的构建

电子政务与中国服务行政模式的构建——以汕头市政府电子政务建设为例（汕头大学公共管理学系，李平、陈少芹、高明鸣、石磊，515063）摘要：信息技术正以其广泛的适应性和强大的渗透性为服务行政提供强有力的技术支持，电子政务推动着服务行政的建立。本文以汕头市政府电子政务建设为例，从3个方面分析了电子政务与中国服务行政模式构建的相关性：（1）电子政务与政府职能转变；（2）电子政务与政府服务程序改革；（3）电子政务与企业服务电子流程系统的建立，并在此基础上，论述构建基于服务行政的电子政务的基本策略。关键词：电子政务；服务行政模式；政府职能TheElectronicGovernmentAndTheImprovementOfPublicService——ACaseofElectronicGovernmentConstructioninShantouAbstract:Withitswideadaptabilityandstrongpermeability,theinformationtechnologynowisprovidingtechnologicalsupportforpublicservice,andtheelectronicgovernmentispromotingtheimprovementofpublicservice.TakingtheexampleoftheconstructionofShantoumunicipalelectronicgovernment,thispapertriestoanalyzetheimpactsofelectronicgovernmentontheconstructionofpublicservicefromthreeaspectsasfollows:(1)therelationbetweenelectronicgovernmentandthetransformationofgovernmentalfunctions;(2)therelationbetweenelectronicgovernmentandthereformofpublicserviceprocedures;(3)therelationbetweenelectronicgovernmentandtheestablishmentofcommunitypublicservicesystem.Keywords:ElectronicgovernmentPublicServiceconstructionGovernmentalfunctions一、问题的提出信息技术正以其广泛的适应性和强大的渗透性为服务行政提供强有力的技术支持，电子政务推动着服务行政的建立。特别对于加入世贸组织（WTO）的中国政府来说，如何适应国际社会信息化快速发展的要求，加快自身电子化步伐，规范政府行为，降低行政成本，提高行政效能和社会公共服务质量，推进服务行政的建立，实现政府职能转变与管理创新，成为一个迫在眉睫的课题。关于汕头政府企业电子服务流程的构建是不久前作者主持一个项目获得的调研结果，因其典型意义而继续沿用，在此略作说明。首先，在我国行政结构中，汕头市作为地级市具有承上启下作用，是作为研究地方政府电子政务很好的切入口；这一级政府正好处于我国五级政权的中间（中央、省、地区、县、乡镇），从行政职能和组织结构来看，既与上两级保持了一定联系，又照顾下两级的情况；其次，汕头市作为我国的经济特区，其经济体制相对完善，电子政务建设达到了一定水平，在国务院信息化工作办公室日前公布的“2003年中国政府门户网站发展状况调查”中，汕头市人民政府门户网站的综合排名位居全国地市级政府门户网站第十位1，但在电子政务流程改造上遇到了瓶颈，具有研究基础和价值。这也是本1刘倩汕头日报，2004.4.13*基金项目：汕头市2002年度重点科技项目（汕市财文[2002]70号）文研究的初衷。国内外学者较集中地对电子政务的基本理论问题进行了探讨，具有代表性的如中国人民大学教授张成福、华中科技大学教授徐晓林等学者，他们着重对电子政务的内涵作了界定，对电子政务研究现状进行了综述，并对数字城市带来城市政府管理革命等问题进行了论述23。美国的罗德·艾德金森和杰克伯·艾尔维奇所作的一篇名为《电子政务》的报告4，对电子政务的特征进行描述。一般认为，电子政务是政府利用互联网等多种信息技术与通讯技术，对政府管理所需信息以电子化、数字化形式自动采集、交流和再现，建立电子化、数字化的政府信息系统，为政府机关、企业、社会组织和公民提供有效率、低成本的信息及其他服务，“从而构建一个有回应力的、有效率、负责任、具有更高服务品质的政府”5。显然，建设电子政务的核心是通过信息技术重塑政府，提高政府的服务品质,这无疑将推进服务行政的建立。服务行政模式是相对于管理行政模式而言的。管理行政模式源于马克斯·韦伯的官僚制，他认为理想的官僚制组织是建立在合理—合法权威基础上的，其主要特点是：权力集中、层级分明；官员照章办事循规而行；官员行为标准化、非人格化；运用相对固定的行政程序来实现既定目标6，相应的是管理行政模式，这种行政模式在近代社会逐渐成长起来，经过一段时间的发展之后各种弊端又暴露出来，造成“高成本、低效率”，面临着当代社会“新公共管理”的挑战，一种全新的行政模式—服务行政模式正在形成。对于服务行政模式国内学者有不同解释，大致有3种观点：一是认为服务行政模式“是弱化行政权力，以保护公民及社会组织权利和为全社会提供服务为主的方式履行政府职能，达成公共行政目标”7；二是认为服务行政“即政府通过开展卓有成效的行政职能活动为社会、企业和公民提供优质的管理服务”8；三是认为社会主义国家的政府在对社会实施管理的过程，是把管理当作手段，把服务当作目的。在本质上，社会主义国家的行政管理已经不属于“管理行政”的范畴，而是一种全新的“服务行政”的类型9。这些说法的表述虽则不一，但基本内涵是一致的，主要指政府以服务为核心履行职能。因此，我们可以将服务行政概念界定为：政府基于服务履行职能，为社会、企业和公众提供优质的管理服务和公共物品的服务。电子政务与服务行政密切相关。电子政务以政务为核心，电子是实现政务的手段。电子政务的建设以政府为主体，但中心是企业、公民等服务对象。网上政府的构建是为了建立透明、高效、公开的办公环境，但前提是整合政府业务流程，构建全新的服务行政模式，这正是中国行政改革的主要内容之一，而电子政务冲击着等级制及以政府管理为中心的管理行政模式，推动着服务行政模式的建立。本文将以汕头市政府电子政务建设为例，分析当前我国地级市电子政务建设的现状指出其中存在的问题，希望能引起建设者的注意，在此基础上，进一步研究电子政务与中国服务行政模式的相关性。2张成福.中国政府信息化：发展、问题与前景[R].国家信息化办公室研究报告，2000.3徐晓林.数字城市：城市政府管理的革命[J].中国行政管理，2001.1.4ACHyde,Iftheremustbeone.letitbeBillGates[M].,PublicManager,2000.5张成福.电子化政府；发展及其前景[J].公共行政，2000.5.6张康之，论政府的非管理化-关于新公共管理的趋势预测，《教学与研究》2000.7（P2）7刘俊生，从权力行政到服务行政[J].云南行政学报，2000.4（P28）.8吕丽娜、高小健，新时期我国政府行为的价值取向及目标模式[J].湖北行政学院学报，2002.3（P93）9张康之，从行政学的历史中解读行政学的研究方向[J].理论与改革，2002.3（8）二、电子政务与中国服务行政模式相关性的分析实体政府作为电子政务建设的主体，1999年中国正式启动了政府上网工程，之后，政府信息化的发展取得了显著的成效。办公自动化得以推广而逐渐普及，国内各级政府部门建设网站总数高达3000个，其中70％以上的地市政府均实现了上网，并且已经成为政府和公众直接沟通和部分事物互动的平台。以汕头市政府为例，汕头市政府根据中共中央办公厅国务院办公厅转发的《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设的指导意见》精神，以及《广东省政府系统政务信息化建设2001-2005年规划》《广东省电子政务2003年任务指导书》的有关要求，结合自身发展实际，重点建立全市统一的电子政务网络平台，进一步完善统一对外的门户网站，加强各级政府各个职能部门的内外网络建设，加快七大资源数据库和二十个业务系统的开发和应用，相继建立了汕头市政府网、九运会指挥系统、宏观经济网、汕头信用网等大型的信息化项目；在硬件上逐步配备了完善的先进安全的机房、光纤传输线路；不同情况的计算机网络设备，形成了全市电子政务网络中心；同时在市政府大楼、科技大楼及大部分政府职能部门都建成了综合的布线系统，这为后续的发展提供了可靠保证；其次机关内部普遍使用计算机办公和信息管理并部分建立了内部办公局域网，在工作效率提高、信息有效及及时管理、领导决策等方面取得良好的收效；再次，部门之间的信息交换对接有了进一步的发展，统一的政务平台业已建成，上下层次和平级部门信息互通互联得便感方面都有了较大的突破，而在政府内网取得良好发展的同时，不忘服务社会，大力推进面向社会信息网的建设。而伴随政府电子化的是国内网民日趋成熟，他们在通过虚拟政府的通道开始接近实体政府的同时，需求在深化，“供、需”之间存在的缺口不小，公众、企业期望公开社会信息，公开政务，网上办公，公仆公民互动的呼声越来越高。可见，我国的电子政务技术仍然是处于摸索阶段，技术、管理模式、传统文化方面等都为其发展制造了不少的麻烦和障碍，因而我国的电子政务在快速发展的同时要审慎而行之。然而，电子政务毕竟走进了中国的各级政府行政管理活动中，影响着行政改革的深化。笔者认为，政府的电子化，推动着服务行政的改善，而中国服务行政模式构建的主要由政府职能、政府服务程序、企业服务电子流程系统等组成，因此，我们可以从政府职能转变、政府服务程序改革、企业服务电子流程系统的建立等三个方面来看电子政务与中国服务行政模式的相关性。（一）电子政务与政府职能转变中国政府职能转变到位的比率较低，政府与企业的关系未完全理顺，在实践中遇到不少困难，电子政务将加速政府职能的转变。政府职能的内容是变化的，这是由行政环境的变化所决定的，如社会经济的发展，国家形势和任务的变化，政府职能内容也相应发生变化。如果社会形态发生变化，政府职能要发生变化。就是同一社会形态国家的不同时期，政府职能的内容也不相同，这就涉及到政府职能转变问题，包括政府在一定时期内管理的职权与职责、功能的转变与变化。而政府电子化浪潮将促使政府的社会公共管理服务职能扩展，政府使用现代通信技术通过网络进行信息交换和程序处理，能更有效地对社会进行管理和控制，快捷地为企业、公民个人提供平等的信息资源。由此，电子政务将促使政府职能发生根本性转变。中国在1998年进行的国务院机构改革中，明确将政府职能定位为3项：宏观调控、社会管理和公共服务，因此，当前中国政府职能转变从总体上说，要从适应计划经济需要的政府职能转变为适应社会主义市场经济需要的政府职能，将政府职能从微观经济管理为主转到宏观调控、社会管理、公共服务上来。值得注意的是，政府的宏观调控、社会管理、公共服务三大职能是一个相互联系的有机整体，转变政府职能，并不是单纯强调弱化或强化某项职能的问题，而是从政府系统整体目标和结构来考虑其功能与作用，运用电子信息技术，进行职能内容、方法的转变，形成以服务为核心的职能体系。而汕头市电子政务在发展中存在着重电子技术的应用轻政务服务现象，电子与政务脱节，没有将电子政务建设与政府机制创新、职能转变、组织再造、流程优化和机关作风建设相结合，忽视了创新政务内涵。而真正的电子政务重点应该是政务服务的发展而非电子化数字化，后者只是实现前者的手段，许多政务信息化项目只是在设备和技术上不断投入和维护，而缺乏业务和功能上的开发；真实有用的信息数据很少，更新率低，致使市民对政务网的访问量低，部门间的网站形成“信息孤岛”。可