地方人大民主制度建设与黑恶势力的侵蚀

1人大民主制度建设如何防控黑恶势力的侵蚀夏明提要自1980年以来，人民代表大会制度的建设成了中国社会主义民主建设的中心内容。“人民代表大会制度是共产党领导的人民民主制度”是现实政治的重要结论。民主的一个重要内容是要使政权更具开放性和透明度，鼓励更多的民众参与，执政施政过程能够吸收和采纳更多的社会利益。随着中国社会的主体意识的日趋成熟，人群利益的多元分化，民主政治也在“自上而下”和“自下而上”两条渐进的路径上成长。今天，中国的人大民主制无论从深度和广度上来看，都还存在许多有待改进和完善的地方（例如：如何推进中国的选举，如何强化人大对政府的监督，如何提高人大代表的代议意识，如何加强人民对代表的监督，等等）。当人们对中国人大民主建设的步伐和速度提出更高的期望时，黑恶势力对各级人大的侵蚀（其深度和广度及发展的速度）却是令人始料不及。本文依据媒体上披露的33个案例来分析黑恶势力侵蚀人大的主要形态，产生该现象的体制原因，和提出人大制度建设上需要改进的具体方向。从“黑大哥带上红帽子”现象入手，本文着重探讨地方黑恶势力如何操纵地方直接选举进入地方人大，和如何利用代表选举推荐过程当上省市直至全国人大代表；从“官黑勾结”现象入手，本文着重探讨人大代表和人大领导的权力如何与黑恶势力份子手中的金钱美色勾兑，进而形成利益共同体；最后，本文剖析“人大代表堕落为黑帮分子”现象，着重分析人大代表本身的素质建设和人大内部及外部监控机制的建设。本文指出,基层人大代表选举中的”贿选”和全国、省市人大代表提名推荐过程的”暗箱操作,”权力运作中的”面子-人情-关系,”以及人大在体制内地位的提升与在民意中合法性权威的呆滞所形成的断裂,这三个因素为黑恶势力侵蚀人大提供了程序的可能、文化的土壤、和政治的空间。针对这些问题,人大体制内的监督机制(人大党组对自身党员干部的监督,人大常委会对委员的监督,和上级人大对下级人大的监督),公民从选举程序上实行民主监督,和媒体舆论持续的社会监督,都必须得到加强和完善。引子前苏联的崩溃带来的冷战的结束标志着极权政治和管制经济在全球范围内已经走到末路。在一个多世纪的意识形态角逐中，民主政治和市场经济已经最终确立了它们在历史发展中的主导地位。从全球范围来看，在政治民主化和经济市场化的双重压力下，国家也在调整自己的角色和功能，重构与社会和经济的关系。西方学者称之为“国家的战略退却。”许多民主理论研究者认为，国家的退却有利于建设市民社会、夯实民主的社会根基，民主体制才会有更多的机会稳固下来，并根植于社会和政治土壤中。不幸的是，就许多第三世界国家的情况来看，国家的退却并非市民社会成长和市民社会限制公权的结果，它更主要的夏明博士系美国纽约城市大学政治学教授。2是源于国家本身的衰败（诸如腐败、官僚主义和政治精英分裂，等等），或者来致国际大环境压力的结果（诸如苏联的崩溃、美国积极推动“华盛顿共识”和跨国公司扩张带来全球化等因素）。换言之，国家的退却主要是由政治衰败和国家失败的体制内原因驱动的，或者是国家无力控制的超国家因素造成的，它不同于欧美政治史上国家从绝对君主制向有限君主制最终走向宪政民主的国家退却。后者是市民社会的成长一步步逼迫专制国家将权力职能让渡给市民组织和市场。今天，许多国家是在市民社会尚未发育成熟的情况下丧失权力的，这样就形成了大面积的权力真空。恰如奥尔森在《集体形动的逻辑》中所阐述的：追求私利的团体比追求公共产品的集体行动有着更强的动力驱动，黑社会集团比公民团体行动快捷，早已捷足先登去利用民主化带来的体制松动和开放，影响国家体制的运作和政策制定。当市民社会与民主国家的良性互动尚未建立或还很微弱时，在许多发展中国家，转型社会遭遇的重要制度嬗变是“政治与犯罪的纽带”或“国家-黑手党共生体”的出现。1牛津大学约翰格雷教授称之为“哥伦比亚化，”也有人称之为“西西里化,”“俄罗斯化,”“苏丹（此指伊斯兰政权君王称号）政权化”或”索马里化。”其实在“化”之前我们可以换上下列任何一个国家:刚果,阿尔巴尼亚,尼日利亚,阿富汗,伊拉克,海第,或墨西哥。中国台湾地区出现的”黑金政治”也基本上遵循了同亚的逻辑。2有组织犯罪集团,或俗称的”黑社会组织,”在世界上的许多国家,乘民主化和市场化之机,利用腐化、恐吓、敲诈等手段收买官员和侵蚀政权.正是再这样的大背景下,我们也可以看到过去的二十年间黑恶势力已在中国社会勃然兴起。3中国的黑恶势力有土生土长的(自发型的),有海外渗透而生的(渗透型的),也有传统帮会组织死灰复燃的(复兴型的)。其发展速度迅猛,渗透范围广阔,足以令人警觉。4尤其是现已披露出的“官黑勾结”和“保护伞”现象已让国人惊呼,中国黑社会已发展到了”寇深祸急”的地步。5从“官黑勾结”发生的部门来分析,人民代表大会系统已经成为黑恶势力进攻的目标,而且在一些地区,黑恶势力对人大的渗透已取得了成效。笔者在以前的一项研究中发现,尽管黑恶势力渗透的首选目标是公安部门和工商税务执法部门,其次是政府其他部门\党务部门和检察系统,人大是紧随其次的,而且其易腐蚀程度还高于政协和法院系统。6黑恶1JohnBaileyandRoyGodson，OrganizedCrimeandDemocraticGovernability:MexicoandtheU.S.-MexicanBorderlands（Pittsburgh,PA:UniversityofPittsburghPress,2000）；SusanStrange,TheRetreatoftheState:TheDiffusionofPowerintheWorldEconomy（NewYork:CambridgeUniversityPress,1996）.2Ko-linChin,Hejin:OrganizedCrime,Business,andPoliticsinTaiwan（Armonk,NY:M.E.Sharpe,2003）。3MingXia,“AssessingandExplainingtheResurgenceofChina’sCriminalUnderworld,”GlobalCrime,Vol.2,No.2(May2006),pp.151-175.4AnChen,“SecretSocietiesandOrganizedCrimeinContemporaryChina,”ModernAsianStudies,Vol.38,No.4(2004),pp.1-31;MingXia,“Fromcamaraderietothecashnexus:economicreforms,socialstratificationandtheirpoliticalconsequencesinChina.”JournalofContemporaryChina,July1999,vol.8,no.21,pp.345-358；JaeHoChung,HongyiLaiandMingXia,“MountingChallengestoGovernanceinChina:Surveyingcollectiveprotestors,religioussectsandcriminalorganization,”ChinaJournal,No.56,July2006,pp.1-31；MingXia,“AssessingandExplainingtheResurgenceofChina’sCriminalUnderworld,”GlobalCrime,Vol.7,No.2,May2006,pp.151-175.5孔思萌、常青：《中国挑战黑社会》（南宁：广西人民出版社)，第167页.6MingXia,“TheCriminal-PoliticalNexusinChina:AnAssessment,”AsianProgramSpecialReportNo.124,Sept.2004,theWoodrowWilsonInternationalCenterforScholars,pp.12-18。3势力对人大的渗透之所以值得我们专门研究,主要是因为人大制度是中国共产党进行民主制度建设的核心内容。中国共产党已认识到人大制度还有许多地方不尽如意,人大作为人民共和国最高权力机关还有许多工作要做,从而真正实现和保障人民当家作主。中国的许多学者和政府官员也认识到,人大作为代议机构,还须加强选举工作，把民主自由选举深化普及，强化代表与选民的联系，从而真正反映民意。如果当人们正在抱怨人大制度反映民意不够时（如前河南籍全国人大代表姚秀荣指出全国人大中真正的工人和农民代表几乎很少）,而黑恶势力却已经在人大内部寻找到了代理人,有的黑社会头目还堂而皇之地占据了人大的代表席位,人大制度的合法性和权威性必定受到损害；以人大制度为核心内容的中国民主化道路就可能遇到”黑道篡权”的巨大障碍。这样的担忧使得研究黑恶势力对人大渗透这一问题尤其紧迫。此时如果我们已经错过了未雨绸缪的良机，但正如古训所说，亡羊补牢，未为晚也。从“问题代表”到“黑代表”自1979-80年以来，随着《选举法》、《地方组织法》、《全国人大组织法》和82年《宪法》的公布，中国人大制度得到了全面的恢复并在未来的5年中取得了许多重大发展：各级人大的制度更加完善、人大内部工作程序更加细化并得到了更多的尊重、人大代表的整体素质也有提高、人大对“一府两院”的监督也更具创意和力度。尽管中国的现行体制还继续以党权-行政权为主导，毫无疑问，人大系统职能的扩展和权威的提升是中国近二十年来宪政秩序改革变迁中最明显的特征。7人大权力和地位的提升带来了至少两个附产品：一是越来越多的人想进入人大系统。如果有越来越多的私营企业家和黑道上的人物想方设法挤进人大，带来人们所说的“官商勾结”和“官黑勾结”也就一点不奇怪了。二是人大代表及其活动也受到社会和公众舆论更多的关注。当党的宣传机器和人大的宣传工作在大张旗鼓地张显人大的工作亮点时，人大工作的不足和人大代表的污点也就同样容易引人注目。人大作为最高权力机构，既行使最高的立法权，又发挥最高的代议功能和对政府的监督功能。在中国的民主与法制建设中，人大起着中心作用。基于此，人大系统提出了“打铁先要自身硬，”对自己的遵纪守法和廉政建设都提出了更高的要求。但不可否认的事实是：人大系统并非一块腐败不入的净土，在反腐斗争中，许多人大系统高官落马（见表1）。表1：人大系统腐败高官榜7MingXia,TheDualDevelopmentalState:DevelopmentStrategyandInstitutionalArrangementsforChina’sTransition.Aldershot,UK:Ashgate,2000；MingXia,“China’sNationalPeople’sCongress:institutionaltransformationintheprocessofregimetransition(1978-98),”inPhilipNortonandNizamAhmed(eds),ParliamentsinAsia（London,UK:FrankCass,2000）,pp.103-130；MingXia,ThePeople’sCongressesandGovernanceinChina:TowardaNetworkModeofGovernance(LondonandNewYork:Routledge,2008);JiangJinsong，TheNationalpeople’sCongressofChina（Beijing:ForeignLanguagesPress,2002）.4姓名(发案时间)省份职务成克杰（04/2000）全国人大常委会副委员长陈德玉（11/2005）四川省人大常委会副主任陈维席（10/2005）安徽省人大常委会副主任黄维彬（01/2004）云南省人大常委会副主任程维高(08/2003)河北省人大常委会主任刘方仁(05/2003)贵州省人大常委会主任秦昌典(12/2