巴州乡镇体制改革途径

论巴州乡镇体制改革的途径【内容摘要】巴州建设时期对乡镇政府的要求是既要做好新农村建设的宣传和动员工作，又要确保党和国家新农村建设的各项政策落到实处，并且要组织和引导好农民进行新农村建设。因此，探讨巴州目前乡（镇）村管理体制中存在的问题，以及如何改革和完善乡（镇）村管理体制，以适应农村经济发展的要求具有十分重要的意义。【关键词】新农村实验区建设中央作出建设社会主义新农村的重大战略决策后，州委、州人民政府认真抓好中央文件和中央领导同志讲话精神的传达学习，组织开展了一系列研讨活动；州委、州人民政府主要领导带队深入县市调研，广泛听取工作进行部署，提出以“实验区、实验村”为抓手，稳步推进社会主义新农村建设。州上重点抓好四个实验区建设，即塔什萨依实验区、巴音布鲁克实验区、南山实验区和达西实验区，各县市至少抓好一个社会主义新农村实验村建设。全州八一市共确定了十三个实验村。州上的四个实验区和各县市的上三个实验村，力争做到当年规划建设、三年初见成效、五年总结推广。同时，尉犁县努尔巴格村被农业部确定为新农村建设示范村；焉耆县七个星镇、七个星镇乎尔东村、库尔勒市哈拉玉宫乡中道杆村被列为自治区第一批社会主义新农村建设试点，铁克其乡被农业部确定为新农村建设示范村。目前，全州已初步形成以国家农业部新农村示范村、自治区新农村建设实验村为重点，多层次、宽领域的社会主义新农村建设。一、巴州乡镇政府体制改革现状随着社会主义市场经济的建立和发展，转轨时期影响和制约农村经济社会发展的因素很多，有宏观方面的，有微观方面的；有客观方面的，有主观方面的；有历史形成的，有现实所致的；有体制方面的，有人的主观努力不够的等等。这些诸多因素中，因地区差异和人的差异，表现出孰轻孰重。根据这些年从事农村工作的观察、实践和思考，就影响制约巴州农村经济、社会发展的乡镇政府行政管理体制的问题。全州实现生产总值（ＧＤＰ）10169959万元；实现地方财政收入930528万元。全州农牧民人均纯收入13343元；金融机构各项存款余额8702281万元。居民储蓄存款余额4889219万元；全州户籍人口1404151人；全州共有普通中等学校93所，成人及普通高等学校1所，特教学校1所；全州行政区划48.27万平方公里，占新疆总面积的四分之一；全州有58个乡，27个镇，5个街道。全年完成地区生产总值110.8亿元，同比增长9.1%;全社会固定资产投资169.4亿元，增长30.2%;社会消费品零售总额67.2亿元，增长12.7%;地方公共财政收入6.25亿元，增长17.4%;城镇居民人均可支配收入21905元，农民人均纯收入7022元，分别增长10.4%、12.3%;城镇化率提高1.7个百分点。巴州以建设“全国农村改革试验区”为契机，对照中央、省委“4+3”农村改革试验任务，积极探索、先行先试。统筹推进农村土地承包经营权和农村房屋所有权、集体建设用地使用权和宅基地使用权等各类产权“多权同确”，抓好农户宅基地使用权和土地承包权。积极实施城乡建设用地增减挂钩项目，稳步推进集体经营性建设用地流转试点，建立扶持发展专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体。创新农业社会化服务方式。二、巴州乡镇行政管理体制的发展和存在的问题1、乡镇一级条条与块块互相分割，政府利益与部门利益的冲突日益加剧。条块分割的乡镇管理体制与乡镇政府行政效率的要求不相适应。乡镇政府作为国家在农村最基层的一级政权，承担着管理本地区政治、经济、文化和各项事务等繁重任务。繁重的任务客观上要求行政的高效率运转。但由于现行条块分割的乡镇管理体制。乡镇政权的职能受到了严重的削弱。行政管理很难实现高效运作。2、经济实力方面的差距。主要表现在经济总量上，全州国内生产总值109亿元，相当于乌鲁木齐市的46%，仅为浙江省杭州市的19.6%。而在地方财政收入，进出口总额和利用外资总额等方面差距更大。在外资源性产品价格普遍下行的态势中，保持农产品价格合理水平的难度更加凸显；在全州高度关注食品质量安全的氛围里，保持农产品质量进一步提升和规避经营风险的要求更加迫切；在当前农民工就业形势严峻的情况下，保持农民收入较快增长的制约更加突出。必须切实增强危机意识，充分估计困难，紧紧抓住机遇，果断采取措施，坚决防止粮食生产滑坡，坚决防止农民收入徘徊，确保农业稳定发展，确保农村社会安定。农村建设的主体是农民，村级集体经济是基础。全州村集体经济有收益的村316个，占村总数的81%；没有收益的村74个，占村总数的19%。村集体经济收入来源单一、底子薄，不良债权、债务过重，束缚了村集体经济的发展。全州村级债务累计达到1.40亿元，其中30%属银行贷款债务；村级债权2.07亿元。3、乡镇一级政府的事权与财权严重失衡。乡村两级组织仍然承担着旧体制遗留下来的公共服务职能。如兴办农村教育、修建乡村公路、优待军烈家属、供养五保老人、兴办农林水基础设施等等。此外，还有落实计划生育国策、征收农业税费和三提五统.调整农业生产结构、发展乡镇企业和小城镇、保护生态环境、维护社会治安、调节民事纠纷、组织防洪救灾、实施移风易俗、举办民间文化娱乐活动等各项工作。乡镇一级小政府与大服务强政府与弱财政长期并存的格局。造成乡镇主要领导想方设法增加乡镇财政收入，必然成为乡镇政府的第一要务。4、发展水平方面的差距。主要表现在市场发育程度低，乡镇体系建设滞后，城市化水平低，交通、通讯等设施建设落后，自然生态环境较差；广播电视人口覆盖率还低于全国水平。中西部地区农村公益性建设项目的正在投入初期，如：在中西部地区安排的病险水库除险加固、生态建设、农村饮水安全、大中型灌区配套改造等公益性建设项目，取消县及县以下资金配套。相对于有完整公益性建设的城市差异大。除去基本建制的差距，人均生活水平也有较大的差距，全州11个牧业乡牧民人均纯收入在2000元以下，不致收入最高水平乡镇的三分之一。全州还有8个自治区扶贫开发工作重点乡和34个重点村，共有3035户13945人低于国家944元的贫困线新标准。农村教育事业发展相对滞后，农民群众综合素质不高，参与意识不强，村民自治、一事一议等基层民主管理体制在实际操作中效果大打折扣，难以形成合力办大事的机制体制。5、乡镇一级党政企不分与村民自治之间的矛盾冲突和利益摩擦愈演愈烈。主要是党、政、企之间的关系还没有完全理顺，有些地方党政不分、政企不分的现象依然存在。少数地方乡政府还没有完全起到一级政权的作用。总的来看，乡镇作为国家政权结构中最低的一级政权组织，仍未摆脱人民公社体制的影响，实际是党政混合运作的一体性机构。具体表现在上下组织之间习惯于采取行政措施处理关系。6、乡镇行政机构缺少监督系统。行政监督是权力构成的一个重要组成部分，是减少政府行政失误，确保政府管理畅达，高效运行的必要环节。从某种程度上说，目前巴州农村乡镇政权建设中，却缺少有效的行政监督系统。一是国家行政监督体系延伸到乡镇出现了断层.中央、省、地（市）、县都设有政府的监察机关，负责对同级国家权力机关的监督，到乡镇基层政府，却没有设置监察机构。二是缺乏自下而上的群众监督机制。乡镇政府的主要任务是贯彻执行党和国家的各项政策、指令和任务。但贯彻执行的情况如何，必须接受人民群众的监督。人民是主人，干部是公仆，公仆必须接受主人的监督。但由于目前乡镇管理体制中缺乏自下而上的群众监督，使主人对公仆的监督难以落到实处。7、人民生活质量方面的差距。巴州虽在人均GDP，城市人均居住面积等指标上接近东部地区和全国平均水平，但州域内各行业之间人均收入方面的差距较大。据统计，全州十六大行业中，职工平均工资最高为14088元，最低为4685元，人均收入较高的主要集中在采掘、金融、保险、电力等中央、自治区企业，而乡镇人均纯收入仅有2312元。加之普通消费品价格还高于全国平均水平，直接影响人民生活质量。此外，全州目前尚有未解决温饱的贫困人口2万多人，绝大部分分布在边远贫困山区乡镇，其中少数民族占99%。三、如何构建巴州的现代乡镇行政管理体制途径1、应当充分认识乡镇基层政府在国家行政体系中所具有的重要地位与作用。巴州乡镇是基层组织，又是满足农民各种需要的经济文化和社区服务中心。当前巴州乡镇政府改革的实质是把它所拥有的行政权力规范到合理的空间，逐步形成一种国家、社会、农民三者良性互动、密切合作的关系。如：轮台镇社区努力完善基础配套设施，通过多种办法，8个社区全部通过新建、改扩建社区阵地建设从原来的临时租用到全部解决，轮台镇全部社区建起了400平方米以上的办公室，去年，新建了4个2000平方米以上标准化社区，其中投入使用的红桥社区面积达2700平方米，并在轮台县委、县人民政府和有关部门的大力支持下，建成了集“一站式”服务大厅和党员远程教育室、图书阅览室、爱心超市等集服务、教育、管理为一体的社区办公服务中心，为社区居民办事、活动提供了良好环境。2、正确定位职能，科学设置机构。乡镇机构改革的关键在于转变职能，正确定位职能，科学设置机构。机构是职能的载体，推进机构改革，必须使乡镇机构根据服务型乡镇政府职能的需要，按照精简、统一、效能原则，对下放的派驻机构和属干政府序列的机构实行分化重组，使乡镇组织机构更加合理、科学、高效，这是建设服务型乡镇政府的关键所在。着力提升社区服务能力与水平。设置“一站式”便民服务窗口，制作了“便民联系卡”，把每个成员的电话号码公布于众，做到了服务项目、服务内容、服务程序统一规范，在工作中严格执行首问责任制和限时办结制，为广大居民提供便捷高效的社区服务。巴州采取措施“培训、就业、维权”三位一体工作模式促进农村富余劳动力转移，开设20余个培训工种、专业的培训班。全州劳务派遣企业已达30余家，通过劳动部门的服务平台推荐富余劳动力成功就业2万余人。规范管理，维护权益。所有用人单位招用农民工均依法订立劳动合同，建立权责明确的劳动关系，并到劳动就业保障部门登记备案；开通维权“绿色通道”和“维权热线”，建立农民工工资支付监控和保证金制度；建立农民工管理和服务工作的保障机制，将涉及农民工的劳动就业、计划生育、子女教育、治安管理等有关经费纳入财政预算，建立由政府、用人单位和个人共同承担的农村富余劳动力转移投入机制；州财政每年安排不少于200万元用于促进农村富余劳动力转移就业。全州农村外出务工达3.45万人，实现劳务创收1.13万元，农牧民人均劳务创收288元，占人均增收的28％。大力开展创建充分就业社区工作。通过组织职业技能培训、企业用工洽谈、定期提供用工信息等途径，帮助下岗失业人员实现了就业再就业。社区内有劳动能力和就业愿望的下岗失业人员的就业率达95%以上。3、建立科学的管理制度和用人制度建立科学的管理制度，一是要建立新的岗位责任机制，明确机关干部的岗位职责和工作目标。对每个工作岗位进行定职、定责，明确职权范围。从党委书记、镇长到主任、副主任都重新划分职责、明确任务，做到人有事干、事有人干。二是建立新的考评机制。为了发挥工作人员的积极性、主动性和创造性，要建立起行之有效的考评机制。对工作业绩实行定性定量考核，把人民满意不满意、高兴不高兴作为定性考核的标准。三是建立决策失误追究制度，对因盲目决策而造成的重大失误、导致重大损失的要追究责任，直至引咎辞职。通过科学的管理，充分调动乡镇干部的积极性和主动性，形成争先恐后、干事业的良好局面。在用人上要竞争上岗、人尽其才，进一步完善公务员制度。把建一流队伍、干一流工作、创一流业绩作为目标，确立公开、平等、择优、竞争的干部任用原则。在岗位人员的产生中，要改变过去只有组织考察决定的使用办法，要打破人员身份，不看身份看能力，不看学历看素质，不看工龄看威信，按照设置的岗位申报，通过竞争上岗，择优选用。乡镇政府只负责确定每个部门的责任、权力、义务和利益并辅之科学的评估办法，形成多劳多得、少劳少得、亏损自负的原则，从而使真正有能力、有水平、群众信赖的优秀同志走上岗位。4、理顺权、财权，加强对乡镇行政权力运行中的监督现阶段乡镇政权存在的诸多问题，关键在于县乡机构的财权与事权不统一，乡镇一级财权有限而事权过多。一方面财力分配不合理，