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1关于兵团农牧团场推行党代会常任制的实践与思考赵智勇郝军王刚(新疆生产建设兵团第八师一四四团,新疆石河子)内容摘要:党的十八大报告明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点”。兵团是集党政军企合一的特殊政治组织,因此各农牧团场实行党代会常任制也必然有其独自特色。本文针对兵团农牧团场特殊政治体制,结合第八师一四四团党代会常任制实践经验,对兵团农牧团场实行党代会常任制难点、模式进行了初步探讨。关键词:党代会常任制;农牧团场;思考党的十八大报告明确提出“落实和完善党的代表大会代表任期制,试行乡镇党代会年会制,深化县(市、区)党代会常任制试点”。新疆建设兵团是新疆维吾尔自治区的组成部分,担负着党和国家赋予的屯垦戍边职责,是党政军企合一的特殊组织,是一个准军事实体。由于肩负着“安边固疆的稳定器、凝聚各族人民的大熔炉、先进生产力和先进文化的示范区”的重要政治职责和历史使命,使得兵团具有不同于一般政府组织的特殊政治体制。这种特殊的体制,决定了在兵团团场试行党代会常任制具有其特殊性和独特性。因此,如何依据团场这种特殊的政治体制来试行党代会常任制便成了一个需要研究的课题。本文针对兵团农牧团场特有政治体制,结合第八师一四四团党代会常任制实践经验,对兵团农牧团场实行党代会常任制进行了初步探讨。一、兵团农牧团场实行党代会常任制的应然性新疆生产建设兵团共下辖14个师、176个团,人口共270.14万,占新疆总人口的11.9%。各农牧团场实行劳武结合、寓兵于民的组织形式,无论是对参与农工业生产的职工群众,还是对机关、企事业单位的人员,均实行半军事化的管理模式。特殊的社会属性赋予了兵团农牧团场特殊的政治管理体制,特殊的政治管理体制必将赋予其党代会常任制的特殊性。(一)无论是对党内还是党外,兵团农牧团场都需要党代会常任制继续扩大民主第一,团场需要实行党代会常任制扩大党内民主。党代会常任制是党内民主的核心制度,推行党代会常任制,有利于扩大党内民主,确保党代会最高权力不会流失,提高党的决策科学化水平,实现党内监督的科学化与规范化,能够从根本上消除党内权力集中的现象。《党章》规定,党的全国代表大会和地方各级代表大会每五年举行一次。因此,基层党代表一般只有每隔五年才能行使一次权力、发表一次意见,在一定程度上制约了党内民主的有效2体现。而实行党代会常任制后,一般每年召开一次年会,并有相应的常设机构,党代表无论是发挥作用还是行使权力等方面情况都得到了很大的改善。此外,在现行党的代表大会制度中,其监督机制还存在一个缺陷,即由这一届党代表选举产生的“两委会”的工作报告往往是由下一届党代表负责进行审议的,这就在一定程度上制约了党代会监督的正当性。实行党代会常任制后,每年召开年会并由党代表审议“两委”工作报告,可充分发挥党代会的监督作用。第二,团场需要党代会常任制扩大党外民主。兵团各农牧团场不设立人大和政协组织,设立的职工代表大会也大多针对团场一些重点经济政治问题进行讨论,普通职工群众缺少相应的反映意见建议的渠道和部门,以至于职工群众上访成为兵团各农牧团场普遍的一种现象。实行党代会常任制后,团场在基层单位设有党代表和党代表接待室,通过党代表主动联系群众制度,可形成一种供职工群众提供表达意见和诉求途径,能够进一步提高团场的民主化程度。(二)团场团镇合一的半军事化管理模式为推行党代会常任制提供了可能大多数农牧团场实行团镇合一的管理模式,下辖多个农业连队、社区和企事业单位,且基层单位的各项生产工作都由团场统一管理。这种管理模式政令更为畅通,更容易组织开展各项工作。再加上兵团农牧团场一直以来都有良好的党建基础,基层单位一般除了党组织书记外还设有政工员,为团场推行党代会常任制提供了坚实的组织、宣传和理论研究力量。此外,团场具有一定的企业性质,相对健全的奖惩和绩效考核机制更容易激发党代表发挥自身作用。此外,半军事化的管理体制更容易强化领导核心——党委的作用,更容易出现党代表被动应付差事和开展各项工作流于形式的现象。因此,在团场推行党代会常任制过程中,合理配置和发挥团场党委职能作用显得尤为重要。(三)面临转型期的兵团农牧团场,需要党代会常任制的民主途径集思广益十八大以来,新疆生产建设兵团逐渐被赋予了更多的政治属性。以往兵团主要职责仅是维稳戍边,自中共中央第二次新疆工作座谈会后,兵团被赋予了新的“三大作用”,进一步强化了兵团在民族团结和生产示范方面的重要作用,对兵团各农牧团场在新形势下的发展提出了新的要求。近年来国内棉花入储形势的改革在一定程度上影响了棉花价格,对各农牧团场的产业结构也形成了很大影响。因此,随着国内经济的高速发展和疆内外局势的进一步改变,兵团各农牧团场面临着职工流转、人才短缺等一系列压力,这些问题都将是改革中的兵团急需解决的。要使这些问题得到有效解决,就需集思广益,更为广泛的吸纳社会各界的才智,从各个层面寻求解决思路。而实行党代会常任制后,党代表便成为了任期代表,可以长期征集职工群众意见建议并及时整理和反馈,为兵团农牧团场各项事业的发展出谋划策。3二、兵团农牧团场实行党代会常任制的难点目前,兵团仅选择了一师阿拉尔市10团、16团,二师铁门关市22团、31团,三师图木舒克市53团,四师62团、64团,八师石河子市144团,十师北屯市181团、183团,等10个农牧团场开始了党代会常任制试点工作。各试点虽然都取得了一定的进展,积累了一定的有益经验,但总的来说,介于兵团的特殊体制,在团场推行党代会常任制还存在以下困难:第一,党代会是最高领导机关唯一性权威的理论支撑不足。《党章》规定“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会。党的地方各级领导机关,是党的地方各级代表大会和它们所产生的委员会”,这里就规定各级党组织就有两个最高的领导机构,即党代会和党委。因此,在推行党代会常任制中降低党委地位的论点的理论支撑便显得不够充分,这也对推行党代会常任制、扩大党内民主产生了一定的副作用。第二,强化领导核心与扩大民主存在固有矛盾。推行党代会常任制最根本的目的就在于扩大党内民主,而兵团各农牧团场实行的半军事化管理模式又需要保持领导核心的权威性,一方面要实行民主,另一方面要强化权力集中,二者存在固有的矛盾冲突。第三,党代表对自身职责权力认识不足。从第八师一四四团的情况来看,虽然团场为党代表提供了一系列发挥职能的平台,但仍然有相当一部分党代表对履行职责重视不够,有走形式、走过场的现象。因此,构建科学的奖惩措施以激励党代表发挥职能也是试行党代会常任制的重要研究内容。第四,常设机构地位尴尬,难以有效协调、组织党代表开展各类活动。现行各试行党代会常任制的团场大都设立党代表联络办公室作为党代会常设机构,党代表联络办公室由于地位较低和正当性欠缺,难以有效发挥常设作用。三、兵团农牧团场推行党代会常任制模式的思考具有特殊体制的兵团实行党代会常任制要有独特的推行模式。笔者认为,在兵团农牧团场推行党代会常任制,需要界定党代会和职代会之间的关系,科学构建党代会、全委会、常委会和纪律检查委员会的权力关系等方面内容。(一)合理界定党代会和职代会的职能兵团农牧团场设有职工代表大会(简称职代会),行使了部分人大和政协的权限。依据《新疆生产建设兵团团场职工代表大会工作条例暂行规定》,职代会主要职责是选举产生各级行政领导和听取审议团场国民经济和社会发展报告及财务预算报告,与地方人大“审查和批准本行政区域内国民经济和社会发展计划报告”的职能基本相同,所以团场职代会也在一4定程度上发挥了人大的作用。当然,职代会不是人大,还不具备“罢免本级人民政府负责人、撤销人民政府不适当决定和命令”等权利,这便限制了职代会的监督作用。此外,职代会毕竟不属于党内活动,更是没有讨论和决策党内事务的权力。既然职代会作用得到了限制,那么充分发挥和扩大党代会的相关职能便成了一种有效的选择途径。《党章》规定“党的地方各级代表大会的职责是:听取和审查同级委员会的报告;听取和审查同级纪律委员会的报告;讨论本地区范围内的重大问题并作出决议;选举同级党的委员会,选举同级党的纪律检查委员会”,而党代会选举产生的纪律检查委员会具有“维护党的章程和其他党内法规,检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况,协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作”的职能。由上述分析可以看出,党代会与职代会职能既有重合又各有侧重。在兵团农牧团场实行党代会常任制,首先要合理界定党代会和职代会的关系和各自职能。第一,要对党代会和职代会进行合理分工,以避免它们研究和决定的问题出现过多的重合,进而陷入了文山会海和形式主义。笔者认为,党代会要以党内事务、团场长远发展规划、重要人事任免和重大事项做出方向性的规划为侧重点,同时注重发挥党代会的监督作用;职代会则应以团场行政事务、短期内发展规划为侧重点,同时对职工关注程度高的一些具体事务做出决策。第二,依据各自分工合理安排会议召开时间。以第八师一四四团为例,党代会年会一般在年初召开,职代会则放在3月底4月初召开,既错开会议召开时间,充分准备各自会议,又可充分发挥各自职能。第三,合理控制党代表和职工代表重合的比例。要充分发挥党代会和职代会的职能,选取参政议政能力较高的人员担任代表是基本的前提条件,但能力强、水平高者往往具有多重身份,因此科学确定二者代表重合的比例就显得尤为重要。笔者认为,在农牧团场推行党代会常任制的前提下,二者重合比例不宜超过40%。(二)科学构建党代会、全委会、常委会和纪律检查委员会的权力配置关系对于党代会、全委会和常委会之间的关系,学界普遍认为常委会权力来自于全委会,全委会权力来自于党代会,而现存三者之间的权力构架则混乱了权力授受关系。因此,有学者提出重新构建“三会”之间的权力配置关系,要扩大党代会现有职权,充分发挥全委会的作用,提升全委会的地位。笔者认为,在兵团农牧团场这种半军事化的特殊政治组织中推行党代会常任制后,其党代会、全委会和常委会之间的权力配置应与地方有所不同。1、适当削减常委会职能,但仍要保持常委会的权威。兵团肩负的特殊使命决定了其管理的半军事化,同时也决定了在其各级政权组织中必须有一个强力的领导核心,即要保持一定程度的权力集中。而推行党代会常任制的根本目的却在于扩大民主、削减权力过于集中的5现象。因此笔者认为,在兵团各农牧团场实行党代会常任制的关键点在于在削减党委权力和保持党委领导权威之间寻求一个平衡点,既能最大限度的扩大民主,又能保证党委有足够的领导和管理职能。2、提升全委会地位和职能,适当增加全委会召开会议次数。《党章》规定“党的地方各级委员会全体会议,每年至少召开两次”。然而在现行的领导体制框架内,全委会发挥作用的主要形式是开会,这么少的开会次数与发挥党代会常任制下全委会的职能必然会发生冲突。因此,必须适当减少全委会人员和适当增加全委会召开会议次数。笔者认为,全委会委员人数以占党代表总人数的比例不应该超过15%,全委会召开会议次数以每季度一次为宜。同时,还应该建立健全常委会向全委会报告工作的制度,使常委会向全委会负责,进一步明确权力授受关系。3、强化党代会的权威性,明确党代会的职能范围。从各地试行党代会常任制的情况来看,党代会职权落实较难,存在“党代会经常性职权发挥不足;年会的会期相对较短,会议内容和形式也有待进一步改善;会议‘议事’得到了加强而‘议人’明显不足”等现象。结合兵团农牧团场的特殊政治体制,笔者认为,可参照一些学者提出的方法对党代会、全委会和常委会进行职权划分:党代会主要负责审议并决策年度工作的大政方针和主要目标任务;全委会负责审议并决策涉及面广、重要的单项工作;常委会负责日常工作的研究决策。4、进一步提高纪委地位,增强其履职监督能力。纪律检查委员会是党代会选举产生的纪律监察机构,行使监督职责。而《党章》规定“党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作”,这样便将纪律检查委员会置于了同级党委之下,其监督同级党委的作用便在很大程度上得到了削减。尤其在兵团农牧团场,纪律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