对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析

对民办学校分类管理“国家方案”的政策风险分析拟议中的对民办学校进行分类管理的“国家方案”，在非营利性民办学校认定上采取了完全不同于民办教育综合改革试点省“温州方案”的分类标准，由此对民办学校举办者产生的制度激励和行为改变，使“温州试点”对分类管理政策风险的评估意义降低，按“国家方案”对民办学校实施分类管理的政策风险需要重新评估。可以通过吸纳“温州试点”的实践成果，适当放宽对举办者出资所有权的限制，开展一定范围内的调研论证，制定配套政策，以促进民办学校健康发展。对民办学校按“营利性和非营利性”进行分类管理是《民办教育促进法》颁布以后民办教育领域一次重大的制度变革，也是关乎中国民办教育发展的一次新的顶层设计。为慎重起见，国家在浙江、上海、深圳和吉林华侨外国语学院开展了分类管理试点。近5年来，目前真正按“营利性和非营利性”进行试点的只有浙江省的温州试验区，各项工作有序展开并取得了积极进展。但是，随着国家关于“营利性和非营利性民办学校”分类标准在一定范围内的披露，“国家方案”和“温州方案”在分类标准上的重大差异引起学界和相关决策部门的关切，按“国家方案”进行分类管理的政策风险需要重新评估。一、政策风险的基本含义“政策风险”一般用于企业或其他社会组织(机构)的经营决策分析，指国家政策变化对企业或其他社会组织(机构)的投资和其他经营活动可能产生的不利影响，是企业或其他社会组织(机构)经营决策的微观分析工具。事实上，这种对单个企业或其他社会组织(机构)进行风险分析和风险管理的思想，同样可用于国家(政府)等行为主体。在这个意义上，“政策风险”作为公共政策的宏观分析工具，是指某项公共政策的实施或变化对国家(政府)、社会、行业等社会主体可能产生的不利影响。本文即在这个意义上使用“政策风险”的概念。就民办学校分类管理而言，“政策风险”为不可分散的系统性风险，其有可能产生的不利影响在程度和范围上与相应的政策对应，政策层级越高，政策风险越大。对理性的决策者而言，国家重大政策选择其风险和预期效益应该相当，即只有在预期政策实施或变化有可能产生较大(巨大)的效益时，承担较大的政策风险才是合理的。二、分类管理对民办教育的影响对民办学校按“营利性和非营利性”实施分类管理(以下简称分类管理)的政策风险，指由于实施该项政策对民办教育健康发展有可能产生的不利影响，它们是分类管理对民办教育整体影响的组成部分。1.对民办学校举办者的影响。按拟议中的“国家方案”对民办学校进行分类管理，要求举办者在办学期间不取得办学收益，并且在学校终止办学时放弃对出资的所有权，这将使选择非营利性民办学校的举办者完全丧失经济利益的激励。与目前《民办教育促进法》对民办学校按“要求取得合理回报与不要求取得合理回报”的分类体系比较，分类管理的“国家方案”将使民间资金举办非营利性民办学校的积极性受到严重抑制。与此同时，对于营利性民办学校，拟议中的“国家方案”不但使举办者的财产权利得到保障，而且还在一定程度上使民办学校的办学自主权(主要是定价权、招生权和其他办学自主权)得到扩张。此消彼长的结果，分类管理的“国家方案”如果得到实施，民间资金将更倾向于选择营利性民办学校。在浙江省温州试验区的民办学校分类管理试点中，前后两批试点学校共400多所，其中约100所选择营利性民办学校，但绝大多数为培训机构，学前和中小学只有20所。需要特别说明的是，这个结果是举办者在“温州方案”制度环境中的选择。“温州方案”的具体制度安排包括举办者在学校存续期间可以取得合理回报、清算后如果有资产结余，学校可以收回原始出资并以奖励形式分享部分办学结余。在“国家方案”取消了上述所有激励因素后，举办者会如何选择，目前还没有针对性的调查。但在浙江省试点方案制定过程中的调查结果表明，没有民办学校实际出资的举办者愿意放弃对出资的所有权。2.分类管理对民办学校教师和校长的影响。按照“国家方案”对营利性和非营利性民办学校实施区别扶持的政策思路，非营利性民办学校将得到更多公共财政支持和享有更多公共资源，学校运行的政策环境更加确定，教师的工作环境也更加稳定。因此，如果没有其他激励因素，教师在营利性和非营利性民办学校之间将会倾向于选择非营利性民办学校。同理，由于非营利性民办学校对举办者缺乏经济利益的激励，也使校长更有可能不受举办者干预地行使办学自主权，如果没有其他激励因素，校长也会倾向于选择非营利性民办学校。但是，按照同样的逻辑，教师和校长更应该选择公办学校而不是非营利性的民办学校。这个推理事实上已经被近年来民办学校教师向公办学校回流的普遍现象证实或部分证实。另一方面，营利性民办学校因纳税增加了办学成本，又因与非营利性民办学校竞争公共资源时处于相对劣势地位而减少了收入，很难为教师提供更高的薪酬水平。因此，如果非营利性民办学校不能为教师和校长提供相对公办学校更高的薪酬水平，或者为校长提供更大的办学自主权，无论是营利性还是非营利性民办学校，实施分类管理以后将更难吸引有竞争力的教师和校长。3.分类管理对民办学校学生的影响。根据拟议中的“国家方案”，实施分类管理后的非营利性民办学校在政策环境和办学行为上都更接近公办学校，而营利性民办学校在法人属性和办学行为上都更接近企业，由此导致在营利性民办学校就读的学生在权利保障和学籍管理等诸多问题上存在很大的不确定性。在相关配套政策出台并被认可之前，就读营利性民办学校的学生身份在社会认同方面将面临心理压力，这种不确定性会在一定程度上使学生(家长)更倾向于选择非营利性民办学校。4.分类管理对不同阶段民办学校的影响。从学前教育到高等教育，不同阶段的民办学校虽然具有同样的法律身份，但由于投资规模、投资主体和学校运行方式的差异，分类管理将对它们产生不同的影响。在学前教育阶段。2014年我国民办幼儿园的平均规模为152人，据不完全调查，该规模的幼儿园全年结余在10万~20万元人民币之间，规模再小的幼儿园全年结余甚至少于10万元，举办者通常将其视为家庭生活来源。规模越小的幼儿园，作为举办者生活来源的属性就越明显。在分类管理中，这一类小规模幼儿园如果选择成为非营利性民办学校，不但在资产归属上将陷于僵局，而且无法承担作为举办者生活来源的职能，因此，实施“国家方案”结果必定导致小规模民办幼儿园大部分将会选择营利性民办学校，其他幼儿园为规避资产归属的不确定性也更倾向于选择营利性民办学校。在义务教育阶段。民办学校在义务教育阶段的相对优势在民办教育各阶段中最为明显，特别是初中学校，作为当地优质教育资源的代表已经成为全国性的普遍现象。2014年，全国民办小学5681所，在校学生674.14万人，校均规模1187人，是全国小学校均规模平均水平469人的2.5倍;全国民办初中4743所，在校学生487万人，校均规模1027人，高于全国初中校均规模平均水平834人的23%。自1994年有民办教育统计数据以来，义务教育阶段的民办学校总体发展态势良好，规模扩大，质量提升，在校学生人数持续增长，近十年来，义务教育阶段的民办学校在校学生更是在全国义务教育阶段学龄人口大幅减少30%的背景下，逆势增长120%。但是，在义务教育阶段，随着公办学校教师工资的持续上涨，民办学校正面临巨大的挑战。相对而言，选择非营利性民办学校更有利于保持竞争优势，但按“国家方案”，举办者必须放弃对学校出资的财产所有权;选择营利性民办学校，举办者虽然可以避免丧失对学校出资的财产所有权并有可能获得更大的办学自主权，但扶持政策的减弱，税负的增加和社会的观念抵制等影响都将削弱民办学校的竞争优势。典型调查显示，民办学校的举办者在面临上述两难选择时，很有可能选择终止办学。在高中教育阶段。由于资源约束和政策限制，民办学校总体竞争力不如公办学校。单纯从保持学校竞争力而言，举办者应选择非营利性民办学校，但放弃对学校出资所有权的代价将使举办者面临两难选择。中等职业学校在整体上是民办教育中办学最艰难的群体。2014年，全国民办中等职业学校2343所,比2008年高点时的学校数3234所减少891所,减幅为28%;学生数189.57万人，比2009年高点时的学生数318.1万人减少128.53万人，减幅为39%，是民办教育中唯一的学校数和学生数双下降的学校群体。在分类管理中，中等职业学校面临与普通高中一样的选择难题，但由于中等职业教育本身需要更多地适应市场的信号，因此，如果他们无法从政府获得更多的政策扶持，举办者将更倾向于选择营利性民办学校。在高等教育阶段。无论是办学实力还是学校品牌，民办高校整体上与公办高校相比差距明显。与其他各个阶段的民办学校相比，民办高校的一个显著特征是学校总资产数额庞大，根据教育部《普通本科学校设置暂行规定》和相关统计数据推算，民办普通高校校均总资产在五个亿以上。在分类管理中，举办者选择非营利性民办学校，意味着要放弃巨额财产所有权，但如果选择营利性民办学校，不但教师和学生是否能接受学校的企业法人身份是一个未知数，而且还将面临补缴土地出让金的巨额支出和大幅增加纳税成本。这对举办者来说，无论如何选择都是个难题。在目前的制度环境中，按“国家方案”实施分类管理，影响相对确定的对象是非学历培训机构。他们目前已经充分市场化，并且也没有因为自己的民办学校身份而获得政策优惠，分类管理的实施可以使他们名正言顺地提供市场化的教育服务并谋求经济利益。三、分类管理对民办教育发展的风险根据上面的分析，“国家方案”在制度设计上的非营利倾向，虽然符合理论的纯洁性与所谓非营利组织认定标准的“国际惯例”，但却与我国社会发展阶段、现实国情以及民办教育发展的历史背景脱节，由此必然面临以下三大问题与挑战：第一，民办学校举办者的“两难”选择与超预期退出风险;第二，营利性民办学校的制度建设空白与发展环境恶化风险;第三，地方试点与“国家方案”冲突风险。在“国家方案”实施以前，如果对以上问题没有系统的政策设计与制度安排，我国民办教育发展将面临巨大的系统性风险。四、政策建议国家实施民办学校分类管理的用意在于“促进民办教育健康发展”，使民办教育真正发挥“教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量”的战略作用。为实现上述战略意图，通过分类管理需要具体实现以下政策目标：第一，吸引更多社会资金兴办教育;第二，全面提升民办学校办学质量;第三，更好地保障民办学校办学自主权。基于上面的分析，由于除非学历培训机构以外的各级各类民办学校无论选择营利性，还是非营利性民办学校都将面临明确的利益减损的困扰，如果在“国家方案”的实施中得不到合理、有效的政策引导，国家希望吸引更多社会资金兴办教育的愿望极有可能落空;同时，由于缺乏产权激励的政策环境，举办者改善办学条件的动力会下降，办学自主权也难以充分发挥其积极作用，进而影响到学校教育质量的持续提升;最后，极有可能出现“有市场活力的学校得不到政府扶持和获得政府支持的学校缺乏市场活力”的尴尬局面，导致分类管理走向事与愿违的结局。为防止和控制上述不利结果的发生，建议进行以下的政策调整：1.调整“国家方案”中关于非营利性民办学校的界定标准，充分吸纳“温州试点”的实践成果，为民办学校出资人(举办者)选择非营利性民办学校提供合理与合适的产权激励，最低限度应允许举办者在学校终止时拥有收回对民办学校原始出资的权利(在学校清算后尚有结余资产的前提下)。2.如果决策机构坚持非营利组织界定的“国际惯例”，建议放宽对举办者转让学校办学权时的对价限制，构建使举办者经济利益与学校教育质量和品牌影响力一荣俱荣(一损俱损)的“激励相容”机制。3.在浙江或其他合适区域开展以“国家方案”为基本政策框架的分类管理试点，至少在全国范围内对“国家方案”的合理性与可接受性开展广泛的调研，避免发生重大决策失误。4.抓紧制定营利性民办学校的配套政策，特别是在教师与学生权利保障、资产清算与过户、税收优惠等方面制定优惠政策，增强分类管理政策在实施中的可行性。