浅谈应急预案编制中存在的问题和改进措施

浅谈企业应急预案编制中存在的问题和改进措施四川省职业安全健康协会李琨企业编制应急救援预案，是保障安全生产的一项重大举措。《安全生产法》、《突发事件应对法》、《消防法》、《危险化学品安全管理条例》等法律法规对应急救援工作明确提出了相应的规定和要求，为应急预案的制定提供了法律依据。制定切实可行的应急预案，提高员工处置突发事件的能力，既是企业法定的职责和义务，也是有效保障员工生命和企业财产的重要措施。要充分发挥应急预案的作用，首先要制定符合企业实际的切实可行的事故应急预案，只有编制的应急预案与实际相符，才具有可操作性和可执行性，也才能充分发挥作用。一、应急救援预案制定中的问题1.未成立应急预案编制和评审小组。一些企业主要领导未亲自领导应急预案的编制工作，只是由单位安全管理部门的一两个人进行应急预案的编制，甚至个别单位的预案编制人员因专业能力和实践经验有限，只好通过上网搜索现成资料，稍作修改就变成了自己的预案。预案编制工作领导不力，缺少相关部门的配合，在应急预案编制好之后不经过认真评审就匆忙发布，不符合规范要求，预案编制质量差。2.未按照《生产经营单位安全生产事故应急预案编制导则》（GB/T29639-2013）来编制本单位应急预案。新国标与AQ/T9002-2006行业标准相比较，隐含了应急预案编制思路的变化，对应急预案体系的要求中增加、删减或调整了部分内容。但不少单位未参照新国标来编制应急预案，有的单位图省事只在“总则”里将“编制依据”替换为新的标准和法律法规，具体内容一字不变。还有一些企业的预案中随意添加内容，比如设置“事故调查小组”，规定事故调查的程序、职责、方法等等并不由应急救援来解决的问题，增加了篇幅而无实际意义。3.危险源辨识和风险分析不充分。风险评估和应急资源调查是预案编制和修订的基础。由于风险分析不充分，辨识出的风险大小、主次不明，制定的相应应急预案针对性变差。比如对某些事故设定过于简单，只确定一个事故点而不设置事故发展变化中易引起的次生灾害（如危险化学品的泄漏燃烧、压力容器的爆炸、建筑物的倒塌、人员连续伤亡、被困情况变化等），整个预案就会显得过于单薄，减弱对应急救援和训练工作的指导作用。4.预案中应急响应分级不合理。不少企业的预案分级响应直接套用国务院493号令《生产安全事故报告和调查处理条例》中的事故分级。死亡人数、财产损失的统计，应是事后至少是在事中做的事情，不应该作为事前预案启动条件。生搬硬套该条例的事故分级来作为应急预案启动条件，严重脱离企业实际情况，达不到分级响应的目的。试想，发生一次死亡2人的“一般生产安全事故”，企业只会启动岗位级的IV级响应吗？5.专项预案编制繁复，重复内容多。专项预案中许多内容与综合预案内容重复；专项预案之间的也有大量内容重复，除开应急处置措施有所区别以外，其余内容几乎完全一致；现场处置方案内容繁复，不便记忆，可操作性差。6.后勤保障得不到落实。一些企业在编制应急预案的过程中，不立足于本单位实际，没有在全面调查和客观分析应急队伍、装备、物资、技术手段等应急资源状况基础上开展应急能力评估，编制出的预案其应急保障措施就不完善。比如预案里涉及到的通讯、装备、医疗、生活等后勤保障工作是一项跨岗位、部门甚至跨单位的工作，在制定预案时不与后勤保障部门（单位）进行沟通，了解这些部门到底能保障到什么程度，制定后又没有及时把预案转发给这些部门，结果导致现场的后勤保障达不到预案的要求。很多企业忽视应急预案的附件内容，尤其是应急物资装备清单种类不全，只简单列出几种；有的存放位置不标明，数量用“若干”来表示。因清单不全导致企业不能建立完整的应急物资装备检查、维护、保养记录，物资装备可能出现过期、无效、缺失的情况，一旦发生险情，不能保障应急物资的准备，甚至危及救援人员的生命。7.小微企业、风险单一企业应急预案贪大求全，不切实际。部分从业人员少、危险性小、风险低的企业制定的综合预案、专项预案和岗位应急处置方案脱离了企业实际。有的企业就10多人，在成立应急指挥部的同时，还把人员分成现场抢险、技术保障、后勤保障、信息联络、疏散警戒等小组，其实每个小组都是那几个人，应急机构形同虚设。8.各级应急预案未衔接。对规模较大的企业而言，公司应急预案常常与地方政府应急预案、下属各单位制定的预案脱节。对于一些可能发生的较大规模、较大影响的事故，公司和二级单位都会制定相应的应急救援预案，但是如果公司与二级单位在制定过程中没有做好统一、衔接工作，往往就会造成力量部署（如停车位置、事故现场设置、救援和退防路线）的设置甚至任务分工不协调。一旦出现应急救援指挥中心调动多种力量作战时，就很可能造成作战任务重叠或者制定的预案失去作用。同样，公司和二级单位不依据自身的重大危险源和风险情况制定应急预案，预案没有侧重，出现雷同，基本一个样，那预案就失去了具体的指导意义。二、应急救援预案的改进措施1.成立领导班子，建立相应的组织或小组，负责预案制定、管理、应用工作。结合本单位部门职能和分工，成立以单位主要负责人（或分管负责人）为组长，单位相关部门人员参加的应急预案编制工作组，明确工作职责和任务分工，制定工作计划，组织开展应急预案编制工作。领导参与应急预案的编制，不仅可以提高其应急指挥能力，同时便于协调预案中后勤保障、技术支持方面的工作。专业技术人员和专家的技术支撑作用十分重要。制定预案时，不仅要考虑指挥、协调，还应考虑事故处置的技术、专业支撑，专家的意见对指挥者的决策是非常重要的。要根据现场灾害情况，综合考虑人员伤亡、周边环境、设备状况、物料状况等因素，分析现场事故危害程度。2.预案制定要准确细致，保证质量。在编制综合预案前要进行两项必不可少的基础工作，首先要分析本单位存在的危险因素，确定事故危险源；分析可能发生的事故类型及后果，并指出可能产生的次生、衍生事故；评估事故的危害程度和影响范围，提出风险防控措施。其次，要明确本单位第一时间可调用的应急队伍、装备、物资及场所等应急资源状况和合作区域内可请求援助的应急资源状况，结合风险评估结果制定应急响应措施。在着手编制事故应急救援预案时应参照编制导则，严格按照预案的六大基本内容（对紧急情况或事故灾害及其后果的预测、辨识、评价；应急各方的职责分配；应急救援行动的指挥与协调；应急救援中可用的人员、设备、设施、物资、经费保障和其他资源，包括社会和外部援助资源等；在紧急情况或事故灾害发生时保护生命财产和环境安全的措施；现场恢复）进行制定。需要注意以下几点：1）明确预案编制目的、编制依据、适用范围、工作原则等，这部分内容应简明扼要。编制依据指适用的法律法规、标准规范等，注意是否有更新内容。应急预案体系可以用框图形式将三级预案直观地表示出来，做到一目了然。2）事故风险描述应就事论事，基于危险源和风险辨识工作，对可能发生的事故风险进行描述，其他诸如企业发展历程、战略、业绩等等内容无需在此说明。3）应急响应级别设置要合理。企业应急响应级别可按照事故是否超出厂区范围、自身应急能力能否满足应急处置需要、危及人员数量、自身可承受风险和损失的能力等因素综合划定，同时应明确不同层级应急预案应急响应启动条件和影响范围。一般而言，可能造成人员死亡的事故就应当启动企业内部的一级响应。4）应急响应是整个应急预案中的核心内容。预案中要明确应急指挥程序，各应急小组如何实施应急行动，在紧急情况下如何进行应急避险以及资源调配、扩大应急等响应程序；针对生产作业场所等可能发生的事故风险，要制定相应的应急处置措施，作出具体要求。5）附件是应急预案的重要组成部分，不可或缺。在有关应急部门、机构或人员发生变化时，应及时更新人员和联系方式；应急物资、装备、设施清单要详尽，包括名称、型号、数量、存放点、责任人、联系方式等内容；在日常工作中，应定期检查并建立应急物资、装备、设施的检查、维护、保养记录。3.预案制定要简要明确，便于使用。综合预案是从总体上阐述事故的应急方针政策，应急组织及相关应急职责，应急行动、措施和保障、应急预案管理等基本要求和程序，是应对各类事故的综合性文件；专项预案是针对具体的事故类别、危险源和应急保障而制定的计划或方案，是综合预案的组成部分，可以理解为综合预案的附件。因此，专项预案里不必重复综合预案中明确了的工作原则、编制依据、编制目的等内容，将重点放在处置程序和处置措施上，从而将预案内容简化。现场处置方案是针对具体的装置、场所或设施、岗位而制定的应急处置措施，应根据风险评估结果及危险性控制措施逐一编制，突出具体、简单、针对性，便于岗位人员熟练掌握。目前有的企业将重点岗位现场处置方案卡片化后上墙，便于员工记忆，效果就很好。4.低风险小微企业可根据企业自身实际来编制应急预案。生产经营规模小、安全生产风险种类少、事故危害程度低、从业人员数量少的企业可以将综合预案和专项预案合并编制；风险因素单一的小微型企业甚至可只编制现场处置方案。5.协调一致，衔接联动。根据企业规模和风险大小，企业应急预案中应增加预案衔接内容，在做好不同层级应急预案衔接的基础上，明确本单位与属地政府应急预案的衔接以及相邻（相关）单位应急预案的衔接。同时，对较大规模企业而言，为了避免应急预案条块分割，公司与二级单位之间，各单位之间以及各单位与相关方之间预案要保持协调、统一。可以通过学习培训、专题会、研讨会等方式，明确应急预案相互之间的衔接，提前把各参战救援力量的任务分工与协同作战要求交代清楚，便于协同指挥、协同行动，统一调动资源。预案编制完成之后应进行定期评审或评估，特别是在进行演练和实战后对预案实施的效果应认真进行全面评价，发现预案中存在的问题，并及时进行修订。当人员、机构、工艺、材料、装备等条件发生变化时，也应重新进行风险评估，并对预案进行更新修订，实现可持续改进。