建设工程施工合同司法解释之解读-最高人民法院民一庭 冯晓光

建设工程施工合同司法解释之解读作者：时间：2008-11-25建设工程施工合同司法解释之解读最高人民法院民一庭冯晓光作为这个司法解释的起草人，我想结合合同法的基本原理，介绍三个方面的情况：一是司法解释起草的背景；二是司法解释本身的结构；三是司法解释重点条文的解读。一、司法解释起草的有关背景情况这个司法解释在起草过程中充分听取了各方面的意见，经过了两年半的时间才颁布的。从司法解释颁布两年以来各方面的反映看，基本上是满意的，没有引起很大的争议，贯彻执行的还比较顺利。最高法院为什么要启动制定这样一个司法解释呢？我个人认为应该从两个方面来理解：一个是从法院以外的因素来考虑，法院以外的因素主要是建筑市场自身的情况，就是建筑市场发展的形势需要制定这样一个解释，这是起草司法解释的外部原因；第二个是从法院内部的因素来看，人民法院审判这类案件的司法实践，也需要制定这样一个司法解释。（一）外部因素。法院外部的因素就是建筑市场的情况。当前建筑市场是一个什么样的情况呢？建筑市场在国民经济所有产业里面排第四位，这个产业本身容量很大，一个是人员容量大，再一个是资金容量大。根据前年建设部的统计数字，全国建筑行业正式从业人员4000万左右，再加上农村剩余劳动力到城市务工的非正式从业人员，整个建筑行业总的从业人员在9000万左右。前年国家统计局公布的数字显示，建筑行业占国民经济增长值的16%，这相当于房地产开发经营行业的2.5倍左右。建筑行业与其他行业相比，对国民经济所做的贡献是巨大的，但却是一个微利行业。人数在20万以上的特大型国有建筑施工企业，利润在0.6%到1%之间，也就是说100个亿的经营额只有6000万至一个亿的利润。大部分建筑施工企业是在薄本或亏本的状态下经营的。建筑行业利润率比较高的主要集中在江浙一带的民营企业，因为其经营体制比较新，经营负担比较小。即使这些利润率比较高的建筑企业，与房地产开发经营行业相比，利润率还是微利。有的房地产开发行业达到了50%的利润。房地产行业是一个高利行业。建筑业、房地产业虽然被概称为房地产类行业，但从实质上来讲是完全不同的两种行业。一个是劳动力密集型的，一个是资金密集型的；一个是微利保本或亏损的行业，一个是高利或者说爆利的行业。建筑业是一个非常不规范的行业，微利的原因是因为其市场准入门槛低、技术含量低。正因为准入门槛低、技术含量低，所以供大于求，建筑施工企业承揽建筑工程非常困难，竞争非常激烈。卖方市场竞争的最终结果就是，为了揽到工程项目，竞相降低利润。所以从市场供需关系来讲，建筑施工行业是一个弱势行业，是经营非常不规范的一个行业。是弱势行业并不是需要特别保护的一个行业，而是需要特别规范和整顿的一个行业。说建筑施工企业弱势，是在它没有揽到工程之前，在入场施工以后，往往变成了一个强势企业。为什么呢？揽到工程之前再低的条件都答应，拿到工程以后，却通过洽谈协商的方式，提高施工的成本，否则就要停工、待工，或者采取虚报工程量等其他不正当手段来提高自己的利润率。建筑行业违法违规的现象是很多的，主要表现在建筑工程的违法分包或转包，没有资质的施工企业或资质等级不够的企业借用他人名义承揽工程，在工程招标过程中招标人和投标人签定黑白合同等各种方式。正因为出现了这么多的违法违规现象，造成了建筑市场的混乱。所以说建筑施工行业的弱势与农民工的弱势是不一样的，农民工是需要特别保护的，建筑施工行业是需要整顿和规范的。建筑行业自身的不规范和混乱也造成了国家经济秩序的不规范。前些年国务院成立了一个清理三角债办公室，目的是解决企业之间相互拖欠资金的问题，但最终没有取得预期的效果，很大程度上是因为建筑行业没有得到规范。因为三角债形成的很多原因是拖欠工程款，数额还非常巨大，所以没有取得预期的效果。正因为建筑行业没有得到规范，才导致了拖欠上、下游的资金。在上游拖欠银行贷款；在下游拖欠施工材料、供货商的材料款，拖欠劳务分包里面的工程款，最终造成施工企业拖欠农民工的工资。拖欠银行贷款、农民工工资的数额是巨大的。2003年全国人大组织的建筑法实施监督检查的一个调查报告中显示，2003年之前的五年，建筑行业累计拖欠工程款是5500个亿。5500个亿是什么概念？就是占2003年国民经济总收入的六分之一到五分之一。所以后来全国人大、国务院各个方面采取了强有力的措施，成立了相应的机构，解决拖欠工程款问题。通过几年来富有成效的清欠工作，很大程度上缓解了企业之间存在的三角债链条，让很多企业解套了。形成企业之间相互拖欠资金的一个核心因素就是建筑市场不规范，企业之间拖欠工程款造成的。清欠工程款以后，商业银行的贷款得到了偿还，材料供应商的欠款、农民工工资得到了清还，相关企业欠的资金也得到了清欠，所以国家整个经济链条过紧的问题得到了很大缓解，经济主体得到了解套，取得了意想不到的效果。针对建筑行业存在的这些问题，国家采取了很多措施，主要是行政手段，这是最直接见效最快的办法，但并不是规范建筑行业的长效机制。因为行政手段靠行政命令，只是个短期行为。如房地产开发企业完不成清欠工程款的任务，第二年主管部门可能就要降低其房地产开发的资质等级，通过这种办法来促使房地产企业偿还工程款。这种行政手段不是长效机制。制定长效机制是一个法制活动，需要把政策上升为法律，形成一种稳定健康的机制，所以全国人大决定修订建筑法。为了配合、规范、整顿建筑市场，最高人民法院作为处理事后的司法机关，有义务有责任按照全国人大常委会的要求制定相关的司法解释或司法政策，从司法审判角度为规范和整顿建筑市场做出自己应有的贡献。在这样一个背景下最高法院启动了这个司法解释。（二）内部因素。除了建筑市场自身存在的因素以外，法院内部也有一些因素需要考虑。这是由建筑施工合同自身的特点所决定的。建设工程合同是一个承包合同，是一个复合合同，并不是一个单一的合同。包括建筑工程的设计、勘察、监理、材料采购、工程担保、后期的工程保修、施工等合同，施工合同里面还包括总包合同、施工专业技术分包合同、劳务分包合同等。所以说建设工程施工合同与其他买卖合同和商品房买卖合同不一样，并不是靠一份合同就能够解决所有的问题。按照目前建设部制定的一个合同范本，把建设施工合同分为三个部分，应该说内容很详细了，但即使这样，还必须经过补充后才能履行。补充的形式包括承包、签证、会谈纪要、来往的函件、记录交接资料、施工日志等等。也就是说，施工合同必须要经过细化与补充以后才能履行，所以建筑施工合同里面的内容很多，当事人提供的证据也很多，还包括很多专业技术问题，如汽车材料运输、土方运输怎么计算，工程款最终怎么结算等等。对于法官来讲，审理这类案件并不像审理其他一些案件那么清爽、简单，拖泥带水的事情很多，材料也很多，所以很多法官主观上不愿意审这类案子。在法律适用过程中，从最高院角度来讲，很多高级法院在审理建筑工程施工案件时，掌握的执法标准不统一，同案异判，同样类型的案件判决结果不一样的情况经常发生，导致社会公众，包括人大代表、一些法律界人士，都提出了不同的看法。比如黑白合同，有判有效的，有判无效的。到底应当是有效还是无效？有没有一个让公众可预测的定数？还有如建筑工程的垫资应该认定有效还是无效，工程欠款是否应当支付利息等等。执法标准的不统一，让施工行业的当事人无法预测。因为没有一个统一的标准，一审法院判决的结果属于边缘化的东西比较多，大家没有统一认识，所以一审法院怎么判二审都维持。如垫资这种情况，判有效的、判无效的二审都维持。因为存在不同的观点，各说各的理。这就造成当事人无法理解。同样的事情就有两个判定标准，确实不行。所以在施工合同审判过程中这个执法标准不统一的问题表现得很突出，很有必要制定司法解释来统一执法标准，做到同案同判，这是制定司法解释的内部因素。二、关于司法解释本身的结构这个司法解释在起草过程中我们征求了各级法院的意见，在网上和人民法院报上征求了社会各界人士的意见，征求了人民政府、建筑施工行业和房地产开发行业的意见，征求了一些专家学者的意见，并做了多方面的论证。在司法解释起草过程中，除了考虑法理和现行法的因素以外，也有尊重建筑市场现状，平衡相关建筑市场各方利益的因素。利益平衡点各方都能接受，所以在实施过程中没有出现大的起浮，基本上是平稳的。以上简要说明了司法解释的起草过程。下面介绍一下司法解释的结构。这个司法解释总共有28条，结构可以分三个部分：第一条到第二十六条属于第一部分，属于主体部分，主要涉及建筑工程施工合同，从理论上讲是合同之债。第二十七条讲的是合同侵权，因不适当履行建筑施工合同造成的损害，是侵权问题，从理论上讲是侵权之债。这个司法解释本质讲的是建筑施工合同，所以合同之债居于主导和核心地位。侵权之债仅二十七条一条。第二十八条相当于法条的附则部分，讲的是司法解释生效的时间，是否有溯及力以及法律冲突。冲突指的是颁布的这个司法解释与以前颁布的司法解释有矛盾和冲突的时候如何适用。第一部分再细分，还可以分为两个部分，第一到二十三条讲的是实体；第二十四到二十六条讲的是程序。第一条到第二十三条还可以分为四个部分。第一部分即第一条到第七条，是有关施工合同无效的情形。包括哪些情况应当认定无效，以及无效合同的法律后果，或者说形式上无效，但实质上应当认定为有效的情形。为什么不讲合同有效呢？因为合同有效的原则是合同全面履行，不需要制定司法解释来解释，所以只讲无效。第二部分即第八条到第十条，讲的是施工合同的解除。就是施工合同有效的解除问题，主要讲法定解除，因为约定解除只要约定条件成就即可解除，不需要制定司法解释。这三条分别讲了发包人、承包人的合同解除权以及合同解除的法律后果。第三部分即第十一条至第十五条，这五条讲的是施工合同的质量纠纷。第四部分即第十六条到二十三条，是讲施工合同的结算纠纷也就是工程价款纠纷。这个结构应该说是一个非常不完整的结构。一般法律的结构，第一部分是统领全篇的原则；第二部分是权利、义务及责任；第三部分是违反权利义务以后承担的法律后果，即罚则；第四部分是法律附则部分。这个司法解释为什么达不到这么一个完整的结构呢？主要还是根据司法实践的需要。从施工合同诉讼的实际情况来看，当事人打官司的主诉一般是定形化的，很简单。一般情况下都是施工人也就是施工合同的乙方，诉甲方索要工程款，甲方抗辩的理由主要是施工质量存在问题或者工期拖延，主张乙方应该承担违约责任，想达到的目的就是抵销、吞并欠付的工程价款。所以从司法实践来看，没有必要形成完整的结构，只涉及需要制定司法解释的部分，并不是制定一个完整的法律。把那些需要制定、需要解释的内容进行归类、梳理，就形成了现在这个不完整的结构。三、司法解释重要条款的解读下面就对重要条款进行详细的阐释，主要讲制定时是如何考虑的，法院审判过程中应当如何适用，应当避免哪些倾向等。（一）司法解释的名称和帽子在讲解具体条款之前先给大家介绍一下该司法解释的名称和帽子。最高法院司法解释的名称有以下三种表述方式：第一种是关于什么什么的解释；第二种是关于什么什么的规定；第三种是对什么什么的批复。一般来讲，上述的第一种情况，司法解释的大部分条款在现行法上能找到对应的内容，或者说司法解释是对现行法的个别条文所作的解释。如我们今天讲的建筑施工合同司法解释。第二种情况，司法解释的大部分内容是根据一部或几部法律的原则或者法的精神所做出的解释，往往是创设性的。如证据规则，就是根据民事诉讼法有关证据的法律原则与法理、法律精神做出的解释。第三种情况中的批复主要是针对个案做出的，就是高级法院请示最高法院的某个问题，最高院经过审判委员会讨论，做出批复。以上三种司法解释在文字表述上是有些差异的。在建筑施工合同司法解释的帽子里面主要是阐明需要解释的法律。共有四部法律，即民法通则、合同法、招投标法和民诉法。四部法律里面有三部实体法一部程序法，但为什么没有把直接调整建筑施工合同，关系最紧密最直接的建筑法列进来，而把招投标法列进来呢？我个人认为，建筑法在现行法的法律体系中是属于经济法范畴。经济法范畴的法律主要是调整国家行政机关分权管理人和相对人之间的关系，这部分内容在法律里面占主导和支配地位，小部分