跨区域、多警种警务协作模式研究

警务协作,主要是我国跨行政区域的各级公安机关之间、公安机关内的不同部门、不同警种之间以至国际警察部门之间在各种重大警务活动中沟通和交流信息以及协同行动的一种横向联合方式。警务协作的目的是寻求不同系统的互补性和同步性,使信息多渠道迅速地流动,求得相互间的协调和合作,形成全方位、全天候的时空控制,促进公安机关整体功能的优化,达到快、准、狠地打击犯罪分子,维护社会治安秩序。按协作主体分,有警种间、我国区域间和国际间的警务协作形式。一、警种间的警务协作。(一)警务协作按协作主体分主要有不同警种间的协作不同行政辖区公安机关之间的同一警种的协同行动两种形式。1、不同警种间的协作。在重大警务处置行动中,一般以特警和刑警为重点处置力量,治安、交通、巡逻等警种为支援配合力量,担负外围警戒、重点保卫、巡逻等任务。情况紧急时,也参加主要处置行动。武警用于力量加强,作为完成特殊任务的攻坚力量。在警情发生初期,巡逻警察在公安指挥中心的调度指挥下,具有先期处置权,应就近先期处置,然后移交管辖权。2、不同行政辖区公安机关之间的同一警种的协同行动。主要发生在刑警对刑事案件的串并案侦破和追捕负案在逃人员的协同行动中。一般由某地公安机关的刑侦部门牵头,召开串并案会议,发出协查通报,组织协同侦破行动。在追捕负案在逃人员的协同行动中,遵循“属地原则”,由处置行动所在地公安机关刑侦部门负责统一指挥调度警力,缉捕罪犯。(二)按协作行动方式分,有联合行动和合同行动形式。1、联合行动。指两个以上警种或两个以上不同行政辖区公安机关的警力,按照处警的总目标和统一计划,在联合指挥机构的统一指挥下,共同进行处置行动,但独立完成各自的处警任务的一种协同行动。在联合行动中,各警种、各公安机关之间互不隶属,平等合作,具有相对独立性,一般不构成直接指挥关系。这种警务协作形式一般适用于规模较大的警务活动,如开展全国范围内的“严打”斗争,由党中央、国务院统一指挥,各省、地、市、县按照“严打”目标和计划,分别组织实施“严打”行动。2、合同行动。指在重大警务处置行动中,以一个警种或主要处置现场地的公安机关为主,其他警种或公安机关直接配合共同完成处警任务的一种协同行动。合同行动通常适用于某一个紧急治安事件或严重刑事犯罪案件的协同处置行动中,如暴乱、骚乱、游行、示威、静坐等群体性事件、劫持人质、持枪杀人抢劫、爆炸投毒等严重犯罪案件等。在合同行动中,一般以某一警种或公安机关为公安指挥的主体,其他警种或公安机关和部门以加强、配属和支援的方式配合处置行动,处于从属地位,服从作为公安指挥主体的警种或公安机关的指挥员指挥。二、我国区域间公安机关的警务协作。这种形式主要发生在不同行政管辖区域的公安机关之间,一般包括以下几个层次:省级公安机关之间,市、县公安机关之间,接壤地区公安机关之间的警务协作。目的是互通信息,形成纵成线、横成片的警务协作格局,开展协同行动,联手合作解决社会治安的突出问题,打击跨省、区、市的重大犯罪活动和负案在逃人员,处置重大紧急治安事件。辖等都有很大差别。例如,同一类型刑事案件在不同法域可能就由不同侦查机关来侦查,只有“委员会”这一模式才能较好地将各职能部门组合在一起,实现资源信息共享,提高办案效率。另外,一个刑事案件涉及到立案、侦查、起诉、审判和执行等多个环节,这些环节能否衔接好,要看各职能部门的配合。所以,要有效惩治和控制跨境犯罪,单靠警务部门的合作是不够的,需要将警务合作纳入到区际司法协助中来。“委员会”模式比较理想化,建立和实施的过程还有很多难题需要解决,但随着两岸四地经贸关系更加紧密,建立这一模式已成为必要和可能。(一)当前中国区际警务合作模式1.国际刑警组织模式。国际刑警组织模式是指在两岸四地间开展区际警务合作时,有关刑事案件的协查、犯罪嫌疑人的缉捕和移送等通过国际刑警组织来进行。1984年,中国正式加入国际刑警组织,在中国公安部设立了国际刑警组织中国国家中心局,1988年中英联络小组就香港现有的国际刑警应保留国际刑警分局的地位,在1997年7月1日以后仍继续参与国际刑警组织的活动达成了协议。[1]根据《国际刑警组织章程》的有关规定,经公安部报请国务院批准,1987年1月在广东省公安厅内设立国际刑警组织中国国家中心局广东联络处,授权该联络处就涉及粤港两地之间的跨境犯罪案件进行直接警务联络。到了20世纪90年代,在合作业务迅速增加的情况下,广东联络处又在深圳、珠海两市公安局刑侦部门内设立了若干名联络(员)官,进一步密切深圳、珠海与香港、澳门的联系,加快了协查协办犯罪案件的速度。在祖国大陆与台湾方面,中国加入国际刑警组织之后,台湾在国际刑警组织内的地位问题也得到了及时解决。在国际刑警组织内,台湾正式更名为“中国台湾”,对外联络名称是“中国台湾警察局”。按照国际刑警组织的要求,台湾警察机关在直接与国际刑警组织总部和各成员国进行业务联系时,其联络副本必须抄报中国国家中心局。目前,中国内地公安机关与台湾警察机关进行合作仍需要通过国际刑警组织总部或有关国家中心局的中间转送来进行。[2]2.直接联络模式。直接联络模式主要是在港澳回归后采用的一种模式,港澳回归后,祖国内地与港澳地区警务合作的性质发生了变化,不再具有国际司法的属性。经双方协商并议定,各自设立专门的联络机构开展直接的业务联系,内地公安机关设立涉港澳警务合作联络处。广东省公安厅除了设立涉港澳联络处之外,还设立一个港澳调研处,负责对港澳警务情报的收集和交流;1999年,在广东省深圳市公安局刑侦处还增设了港澳警务联络科。[3]香港警务处也设有专门与内地沟通的联络事务科,还指定专人作为联络员,负责处理与内地的具体合作事宜。直接联络模式目前仅适用于内地与港澳地区,大陆与台湾还没有建立直接联络渠道。即使内地与港澳间的这种直接联络模式也限于广东省与港澳间的合作,内地其他省区市与港澳间的合作主要是通过广东与港澳间的合作来进行,虽然也很有成效,但在法理上和实践中都存在一定的局限性。3.民间组织模式。在实践中,这一模式主要在祖国大陆和台湾地区间适用,这只是一种临时替代方式。具体来讲,这一模式主要通过以下两种方式进行:第一种是通过红十字会进行。1990年9月,两岸红十字会组织在金门经过缜密磋商,最终达成了关于相互遣返偷渡者、刑事犯罪嫌疑人或刑事犯的《遣返作业协议书》,史称《金门协议》。该协议确定了以民间组织为中介机构负责遣返案犯的间接警务合作模式。第二种方式是通过“海协会”和“海基会”进行。在经过多次平等协商后,大陆方面的“海峡两岸关系协会”与台湾方面的“海峡交流基金会”于1995年上半年就两项协议达成一致意见,形成《两岸劫机犯等遣返事宜》和《违反有关规定进入对方地区人员之遣返及相关问题》的合作备忘录。民间组织模式是在目前现实情况下,较理想的一种合作方式,但不是长久之计。首先,从名义上讲,这种合作是民间组织展开的,不符合法理;其次,从合作的内容和范围来看,适用的犯罪种类还较少。(二)构建中国区际警务合作的新模式从上述区际警务合作模式来看,这些模式都存在着各种各样的局限性,我们必须寻求一种新的警务合作模式。因为警务合作属于广义的司法协助,所以我们可以将区际警务合作纳入到区际司法协助中去。可行的一种建议是,在各法域设立一个官方性质的“区际司法协助委员会”,祖国大陆方面,由最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部和国务院港澳办、台办的代表参加,并可邀请一些专家、学者作为成员,最高人民法院院长任“区际司法协助委员会”主席,[4]港澳台地区也设立相应的官方性质的“区际司法协助委员会”。这一“委员会”的职责不仅负责刑事案件的区际司法协助,还应负责民商事案件,甚至行政案件的的司法协助。“委员会”模式不仅严格遵循了港澳基本法关于区际司法协助的规定,而且体现了平等协商的要求。同时,这一模式能较好地适应区际刑事司法协助的复杂情况。因为两岸的司法机构设置、案件管辖等都有很大差别。例如,同一类型刑事案件在不同法域可能就由不同侦查机关来侦查,只有“委员会”这一模式才能较好地将各职能部门组合在一起,实现资源信息共享,提高办案效率。另外,一个刑事案件涉及到立案、侦查、起诉、审判和执行等多个环节,这些环节能否衔接好,要看各职能部门的配合。所以,要有效惩治和控制跨境犯罪,单靠警务部门的合作是不够的,需要将警务合作纳入到区际司法协助中来。“委员会”模式比较理想化,建立和实施的过程还有很多难题需要解决,但随着两岸四地经贸关系更加紧密,建立这一模式已成为必要和可能。三、国际间的警务协作。国际间的警务协作主要是指国与国或地区与地区之间警察机关的重大警务处置协同行动。随着国际警察合作的不断增强,各国间的警务合作越来越频繁,区域警务合作更成为各有关国家之间经常采用的一种合作方式,日益被人们关注。一些地区更是迅速采取实际行动,努力建立起适应本地区实际需要的合作机制,为本地区的警察合作奠定了良好的基础。目前,我国与境外警务协作,打击跨国、跨地区犯罪活动,主要集中于走私贩毒、伪造货币、恐怖活动、劫持飞机、引渡各种重大犯罪嫌疑人等方面。在国际间的警务协作中,国际刑警组织(简称“ICPO”)发挥了积极地作用。其主要通过通信联络,互通情报,发布国际通告和通缉令,提供国际司法援助、利用临时引渡程序等合作方式,使各国或各地区警察协作联合,共同预防和打击触犯共同性法律的刑事犯罪活动。当今世界,区域警务合作有儿种比较典型的模式,如欧洲联盟模式、申根协定模式、北欧模式、东欧模式、东盟模式,这些区域警务合作模式各有其特点。其成功经验具有借鉴之处。[5](一)欧洲联盟模式欧洲联盟是在欧洲共同体基础上建立起来的。1992年2月7日比利时、德国、希腊、西班牙、法国、爱尔兰、丹麦、意大利、卢森堡、荷兰、葡萄牙和英国在马斯特里赫特缔结欧洲联盟条约,决定建立欧洲联盟。随后奥地利、芬兰、挪威、瑞典加入欧洲联盟。欧洲联盟的宗旨主要在于通过创设内部边界、加强经济和社会的联系纽带、建立经济和货币联盟,包括实行单一货币政策,来促进经济和社会的平稳可持续的进步通过完善共同外交和安全政策包括逐步构建共同的防务政策来维护其在国际舞台上的一致性通过引人联盟公民观念加强对其成员国国民的权利和利益的保护发展紧密的司法和内务合作,在保障共同体机制和制度的有效性的前提下,按照本条约所设定的合作政策和形式,保持共同体的共识。为了实现这些宗旨,欧洲联盟建立了共同的经济和社会政策、共同的外交和安全政策、共同的司法和内务政策。欧洲联盟警务合作的特点在于第一,联盟内部各成员国的警务合作是以共同的司法和内务政策为基础的。各成员国在合作中以此为准绳开展相应的活动,不能各行其事。第二,在欧洲联盟内成立欧洲警察办公室,负责协调各成员国的警察行动,促进各成员国之间的警务合作。该组织拥有区域国际组织的特殊地位,享有成员国和欧洲联盟赋予的职权,承担联盟条约框架下开展相互间的警务合作。这种合作具有条约法基础。(二)申根协定模式申根协定或叫申根条约,最初是指由比利时、荷兰、卢森堡与法国和德国于1985年6月14日在卢森堡申根市缔结的比荷卢经济联盟国家与德国和法国关于逐步废除共同边界检查的协定》。尔后,1989年10月13日,申根伙伴国缔结了关于执行申根协定的协定》。申根协定生效后,一些欧洲国家纷纷加人,如,意大利（1990年11月27日加入）、葡萄牙和西班牙（1991年6月25日加人）、希腊（1992年11月加人）。丹麦、塞浦路斯等正在积极准备加人。申根协定的缔结表明这些国家在刑事司法合作上又向前迈进了关键的一步。在这个条约体系基础上,这些缔结国逐渐形成了区域化的警务合作和司法合作模式。这个模式是独立于欧洲联盟体系的。法国和德国在整个体系占有主导地位。申根协定缔结国的目的在于建立一整套完善的警务和司法合作体系,逐步废除共同边界检查,实现居民自由出人境,保障缔约国居民的人权和自由。按照申根伙伴国的设计,各该国将通过短期和长期的努力实现这些目标。为了达到逐步废除共同边界检查制度,缔结国就必须在与此相关的问题上建立起一整套全新的警务和司法合作体系。按照申根协定的规定,这个体