浅析高速公路征地制度存在的问题及建议

龙源期刊网浅析高速公路征地制度存在的问题及建议作者：胡凡来源：《世界家苑》2018年第08期摘要：高速公路建设土地征地问题上，主要存在以下问题，一是征地程序不符合高速公路线型用地特点，由于路线长、点多、面广，范围无法确定，导致用地手续滞后；二是因为严格的征地制度，牵涉部门众多，程序繁冗，为了尽快通车，出现未批先建的违法用地现象，造成征地带来的群体性事件，导致社会不稳定。本文提出了解决高速公路征地制度存在问题的思路和建议，完善更合理的高速公路征地制度，明确部门职责，加强卫片执法监督和土地批后实施监管，成立专业仲裁机构解决征地纠纷，改善社会和失地方在征地过程中的弱势地位。关键词：高速公路；征地制度；问题；建议引言：改革开放以来，我国社会发生了天翻地覆的变化，尤其高速公路建设。常言道“要致富，先修路”这是经济发展的必要前提，而高速公路建设需要大量的土地，土地和失地群众利益息息相关，现有的征地程序不符合高速公路用地特点，社会矛盾变得突出，个别甚至导致社会稳定问题。一、我国高速公路基本情况1.高速公路用地取得方式和基本程序高速公路工程属于社会公益性项目，是服务于全体大众的基础设施。建设单位只拥有高速公路用地的使用权，所有权依然是国家，经营者只得到一定时间内的经营权力。按照我国法律，政府为了“公共利益”有权征用土地。高速公路用地由国家征用，通过行政划拨取得。根据土地管理和基本建设要求，主要征地程序包括：申报用地预审→用地预审完成→工可上报→工可批复→设计招标→设计→初步设计审查→初步设计批复→提交征地红线→用地报批→逐级上报至原预审有批准权的审批部门。2.高速公路征地制度程序和实际报批的沖突性现有的程序显然是针对块状工程设定，对用地范围比较明确的项目，工程设计和手续办理可以同步进行。但对于线状工程，由于报批周期长，线路一直在调整，会导致土地报批上报范围和预审范围不一致，如果严格按照预审要求的话，需重新办理预审审批。且在土地报批和实施过程中还会出现变化，始终处在办理手续的动态过程，整个制度设计几乎陷入了“死循环”中。二、严格的高速公路征地制度暴露的问题分析（一）预审和报批阶段大量重复的工作龙源期刊网根据目前永久基本农田划定，几乎所有高速公路项目都要占用永久基本农田。占用永久基本农田都要报国务院审批，更加加长了土地报批周期。按照“建设项目用地预审办法”预审和工程可研阶段红线捆绑，涉及规划调整暨占用基本农田必须按照“听证管理规定”进行听证，涉及占用耕地过多的需要开展耕地踏勘论证工作。按照土地报批流程，从申报用地预审→预审完成→可研阶段上报→可研批复→设计招标→设计→初步设计审查→初步设计批复→确定征地红线→开始办理用地报批。随着高速公路线型设计的深入必然有所调整，导致上报用地红线和前期预审范围不一致，原则是用地预审需重新办理，但是事实均未重新办理，可是报批阶段因为线路的改变，需要重新开展土地利用总体规划局部调整暨占用基本农田补划方案、听证、压覆矿产资源等工作。土地报批审批后，批地范围与项目实际施工竣工范围不一致，这又会存在一个违法用地的问题，批甲占已。（二）为躲避占用基本农田擅调整红线我国实行严格的用地管制，占用永久基本农田都要报国务院审批，涉及土地利用总体规划局部调整暨占用基本农田补划方案、听证等工作，需要征得地方规划局、环保局、交通局、农林局、涉及乡镇村民组织等部门同意，严格的听证程序、较长的周期。而现实情况是，一般小项目高速公路为了避免报国务院审批，根本不报永久基本农田，擅自调整用地红线。大项目用地面积超过70公顷，本身需要国务院审批，由于层层审批，用地手续严重滞后，严格的用地管制并没有达到简化报征流程简政放权的效果。（三）繁冗的报批程序导致未批先建违法用地的现象严格的征地制度，牵涉部门众多，程序繁冗，一般取得用地批文短则2-3年，多则5年以上，为了尽快通车，带动地方经济，出现未批先建的违法用地现象，易造成征地带来的群体性事件，加重失地群众和地方政府的矛盾，导致社会不稳定。三、解决高速公路征地制度问题的对策建议1.完善更合理的高速公路征地制度建议以某些区域进行试点，对于特殊项目特殊处理，尽量简化预审审批程序，预审阶段本身就是一个可行性研究报告预期阶段，设计深入不够，线路调整具有多变性，建议土地利用总体规划局部调整暨占基本农田补划方案、占用耕地过多的踏勘论证报告等手续滞后，采取承诺制。报批初步设计阶段，相对而言更准确些，上报用地后仍有变化的，新增部分采取鼓励补充征地方式进行补征地，范围发生变化的鼓励采取区域调整（调入调出地块）用地上报，更灵活处理报上范围和实际用地范围不一致的问题。2.明确各部门职责积极配合龙源期刊网明确政府各部门在政府投资管理中的职责和地位，让政府在整个整理过程中尽可能处于中立的地位，这样既减少了政府腐败的可能性，也可以充分发挥政府的监督作用。明确政府国土主管部门职责，积极配合和指导建设方用地审批，而不是一味的站在审批角度。明确企业的投资主体地位，让企业加强规范用地意识并积极配合国土部门取得用地审批，合理合规取得用地手续，而不是一味的当翘脚老板，各部门分工明确、各司其职。3.加强卫片执法监督和征地批后实施监管加强卫片执法监督力度，对存在未批先建，批甲占已等违法用地，要严肃查处，既要处理事也要处理人并给与相关责任人党纪政纪处分，加重罚款金额。通过确立土地批后监管，实现土地开发利用的全程跟踪监管，将各个关键时点的实际建设情况、审批结果与实施供地相对照，尽早发现可能出现的违法、违规用地问题；严格执行国土资源执法责任制，加大监管指导和部门互相监督力度，及时发现各地在土地执法工作中存在的问题，及时督促整改，确保各类土地违法违规问题能够得到及时纠正。4.成立专业仲裁机构解决征地纠纷提高失地人民在征地过程中的参与感、知情权。若协商不成的，请求第三方仲裁机构解决，使其能够公正公平地进行裁决，从而更有利保护农民的切身利益，改善社会和失地方在征地过程中的弱势地位。结束语：综上所述，随着经济的快速发展，需要大量的土地进行高速公路建设，就现有征地制度存在的问题，建议完善合理的高速公路征地制度，明确部门职责，加强卫片执法监督和土地批后实施监管力度，成立专业仲裁机构解决征地纠纷。从而加快土地报批速度，减少社会矛盾，使地方建设健康快速发展。参考文献[1]刘可：公路建设征地制度存在的问题和对策，综合运输，2007（10）：33-36[2]吕德亮：《我国高速公路建设征地制度析论》，2009年东北师范大学硕士学位论文[3]《中华人民共和国宪法》第10条第3款规定[4]白亚男李宏徐国飞构建建设用地批后监管长效工作机制，国土资源情报2008年第12期作者简介龙源期刊网胡凡；性别：女；籍贯：湖北咸宁市民族：汉族；学历：本科，毕业于中南财大；现有职称：助理工程师；研究方向：国土（作者单位：四川省地政地籍事务中心（四川省不动产登记中心））