国的政策实践(国家教育发展研究中心韩民)

中外教育政策比较与我国的政策实践国家教育发展研究中心韩民（博士，研究员）一.教育的公共性与优先发展问题国家介入教育的理论依据确立教育优先发展的战略地位当前我国教育发展和改革面临的主要问题国家介入教育的理论依据人力资本理论：人力资本是经济增长的重要动力。美国1929-1957年间，教育对经济增长的贡献率约为33%（经济学家舒尔茨）公共产品理论：教育具有很强的公共性和外部性，由于市场失灵等，政府不仅要为教育发展提供必要的外部条件，还要发挥填空补充、矫正和调节作用。公共产品理论的基本观点基本概念：公共产品、私人产品及混合产品公共产品的特点：非竞争性——社会对于该类物品或服务是普遍需要的；非排他性——收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。外部性政府与市场的理论分野：政府机制更适宜于从事公共产品的配置，而市场机制则更适宜从事私人产品的配置。混合产品的提供：可根据混合产品中公共产品性质或私人产品性质的强弱，或近似于公共产品处置，或近似于私人产品处置，或由政府和市场共同来提供。教育的公共产品属性义务教育属于公共产品，非义务教育，如学前教育、高中阶段教育和高等教育属于准公共产品或混合产品（王善迈）但在不同国家，某种教育所体现的公共性有强弱的差别，这可能与公共决策及政府的执政理念有关系高等教育的潜在收益收益私人的公共的经济领域更高的工资，促进就业，更多的储蓄，改善工作条件，个人的职业流动更高的生产力，国家和地区的发展，减少对政府的依赖，增加税收，增加消费，促进经济增长方式的转变社会领域家庭生活质量的提高，优化决策，个体地位的提高，教育机会的增加，更健康的生活方式，增加人均寿命国家建设与领导能力的发展，民主参与，增加共识，促进平等意识，促进社会流动，社会凝聚力的增强与犯罪率的降低，健康状况改善，初中等教育水平的提高来源：世行报告《构建知识社会——第三级教育面临的新挑战》教育政策的基本目标与主要手段提供公共教育服务（义务教育和非义务教育）满足市场无法满足的教育需求通过法制、计划、财政、行政管理与服务等公共管理手段规范教育市场秩序，促进教育发展教育政策的两个基本视角——教育发展与改革中政府、市场与学校的关系——教育发展与改革中的公平与效率问题确立教育优先发展的战略地位全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会，贯彻科教兴国和人才强国战略，建设人力资源强国，必须确立教育优先发展的战略地位。坚持教育优先发展是实现以人为本，提高全民族素质，增强我国自主创新能力，实现经济增长方式的根本转变，繁荣先进文化，推动社会公平，促进社会和谐的必然要求。教育对促进经济社会发展的重要作用知识和技能（人力资本）是经济增长和社会发展的决定性因素，社会最重要的投资是国民教育的投资。教育和培训系统在促进公平方面扮演重要角色。教育作为公民和政府所关注的热点，它应成为我们工作的重中之重。（OECD）教育在日本的现代化中发挥了主要作用（日本前首相吉田茂）教育是美国国家安全的第一道防线（美前海军将领里科弗）教育是缩小贫富差距的的最有效途径（美联储主席伯南克）教育促进国家社会发展的成功案例美国1862年通过的“赠地法案”（《莫雷尔法案》）建立起美国联邦政府拨款资助高等教育和职业教育的制度，在高等学校和社会间建立了有机的联系。1958年美国的《国防教育法》，加强数学、科学与外语教学，增加教育经费；1980年代《国家处在危急之中：教育改革势在必行》和近年的《不让一个儿童掉队》法案强调提高教育质量。日本明治维新后通过普及教育加快了国家现代化进程。韩国1970年代以后确立教育立国政策，为经济发展奠定了坚实的基础。世界教育发展与政策趋势把教育与人力资源开发摆在国家战略的优先位置实施全民教育，提高国民素质倡导终身学习，建设学习型社会加强大学在知识与科技创新中的作用当前我国教育发展的主要问题虽然改革开放以来，特别是近10年来我国教育发展和改革取得巨大成就，但面对当今世界科技进步加快、知识经济发展、国际竞争加剧的国际形式与我国经济社会发展的需要和人民群众对教育的强烈需求，我国教育发展还不相适应，面临诸多困难和挑战：——教育发展的总体水平不高，城乡、区域之间发展不平衡，人才培养模式落后，教育质量亟待提高，教育改革有待深化，教育投入长期不足，教育优先发展的战略地位需要进一步加强。如何解决这些问题是教育政策面临的重大课题。我国教育发展和人力资源开发水平与发达国家的差距——尚未全面普及九年义务教育，高中阶段毛入学率分别仅相当于美国上世纪三十年代末的水平，教育质量、终身学习体系构建等差距更加明显。——15岁以上人口平均受教育年限比2001年OECD国家平均11.8年低3年以上。——从业人员中接受过高等教育的比例仅为7.2%，明显低于2000年12.6%的世界平均水平。二、公共财政与教育经费投入教育财政政策的若干问题公共财政与公共教育投入公共教育经费占GDP的比例（4%的问题）公共教育经费占政府财政收入的比例各级政府对公共教育经费的合理分担公共教育经费在各级教育中的分配公共教育经费的分配（教育资源的公平配置与倾斜配置，公平与效率问题）多渠道筹措教育经费问题教育中的公共投资与私人投资我国教育投入增长状况1998199920002001200220032004200529493349384946385480620872438419203222872563305734913851446451612.592.792.873.193.413.283.272.82841951617243187838494464256314123.272.822.872.4110002000300040005000600070008000900019951996199719981999200020012002200320042005亿元1234％全国教育经费总计国家财政性教育经费国家财政性教育经费占GDP的比例1995-2005年教育经费增长情况全国教育经费来源的变化总计（亿元）财政性经费非财政性经费计预算内拨款2000年3849.08(100%)2562.61(66.6)2085.68（54.2）1286.47(33.4)2005年8418.84(100%)5161.08(61.3)4665.69（55.4）3257.76(38.7)各级教育经费来源结构（2004）总计（亿元）百分比财政性教育经费事业收入校办产业捐集资其他计学杂费高校2103.546.545.1(33.0)1.11.06.2中专252.554.440.8(34.1)0.30.24.3中学(含初高中)2000.767.026.6(17.1)0.62.03.7小学1713.183.612.0(8.5)0.51.52.4幼儿园87.562.133.1(15.8)0.21.63.1若干经济和教育指标的国际比较（世界2001年/中国2005年）人均GNI(美元)公共教育支出占GDP%高等教育毛入学率（%）全世界平均51204.422低收入国家4302.88中等收入国家合计18604.517其中：中下收入国家12304.615中国(2005)17002.821中上收入国家45504.426高收入国家265105.362欧洲欧元区国家206704.852学校教育经费支出占GDP的比例(2002,%)公共支出私人支出合计澳大利亚4.41.56.0法国5.70.46.1德国4.40.95.3日本3.51.24.7韩国4.22.97.1墨西哥5.11.16.3英国5.00.95.9美国5.31.97.2OECD国家平均5.10.75.8中国（05）2.821.784.6资料来源：外国数据出自OECD《用图表看教育2005年版》高等教育经费支出占GDP的比例(2002,%)公共支出私人支出合计澳大利亚0.80.81.6法国1.00.11.1德国1.00.11.1日本0.40.61.1韩国0.31.92.2墨西哥1.00.41.4英国0.80.31.1美国1.21.42.6OECD国家平均1.10.31.4中国（05）资料来源：外国数据出自OECD《用图表看教育2005年版》各国公共财政和教育公共支出人均GNI（美元）教育公共支出占GDP%教育公共支出占财政支出%财政支出占GDP%2001年2001年2000年2001年2000年2001年总体样本数115127103659965平均值6432.784.4215.7515.5530.2729.79高收入国家样本数262620122012平均值22410.385.3215.6614.8235.4034.75中上收入国家样本数222217131713平均值4513.185.0915.0513.4438.5136.07中下收入国家样本数262622132213平均值1654.234.3715.8816.6928.5729.72低收入国家样本数414134203420平均值360.983.5116.0116.7524.0921.15资料来源：(1)联合国教科文《统计年鉴·1980年》；联合国教科文网站：年世界教育统计。(2)世界银行：《建立市场体制：2002年世界发展报告》，中国财政经济出版社2002年；TheWorldBank:2003WorldDevelopmentIndicators,2003.以上均未计中国数据。以下同。政府和社会的教育投入2003年OECD国家教育总支出占GDP比例为5.47%，其中，政府投入占4.84%，社会占0.63%。中国2004年这两项指标约为3.2%和1.7%（合计4.49%）国外高等教育经费投入的变化发达国家尽管政府仍然是高等教育的主要出资者，但民间部门在高教的提供和出资方面的比例增大部分OECD国家私人支出的增长速度高于公共支出的增长速度（加、意、荷、瑞士等）越来越多的国家引入高教成本分担机制，开始实行收费政策（英、德），学生分担总成本的10-30%从学校资产中获得商业收入、学生收费、社会捐赠、科研或社会服务收入鼓励私立教育发展（部分发达国家，发展中国家和转型国家）与绩效（如招生，按时毕业率等）挂钩的公式拨款三.教育的提供与办学体制改革计划经济体制下的教育提供方式，国家办学（政府与集体提供）为主，供给不足改革开放以后办学体制上出现的变化社会力量办学、民办教育的产生和发展公办学校的办学体制改革（公办民助，民办公助，混合型体制，名校办民校，独立学院，择校高收费等）1.民办教育发展与管理问题民办教育的迅速发展民办学校的办学模式与经费来源民办教育促进法及其实施条例的出台营利非营利与“合理回报”问题民办学校与政府的关系民办学校不规范的办学行为，产权不清晰，高等学校和职业学校的举办者结构（2005）总计中央部委地方政府民办普通高校1792111（73）1431（834）250成人高校48117（1）462（191）2民办高教机构1077中等职业学校11611929502（1303）2017基础教育各类学校的举办者结构（2005）总计教育部门和集体办民办其他部门办普通高中16092120163175901初中624865586646331987小学36621335652862423443幼儿园12440249742688355825各类民办学校经费来源结构（2004）总计（亿元）百分比办学者投入校办产业学杂费其他高等学校130.923.60.372.83.2中等专业学校5.411.12.379.86.8中学(含初高中)153.916.90.968.613.6小学46.119.10.869.111.0国外私立教育政策的要点非营利原则（非营利学校在“非分配限制下运作，禁止其向办学者分配利润，利润必须用于学校的发展），是政府对私立学校免税或提供财政支持的依据强调私立学校的公共性与自主性监督与扶持并重民办高校办学管理规定（25号令）强