“三区三线”关系及其空间管控

2019年5月，中共中央国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确提出，科学有序统筹布局生态、农业、城镇等功能空间，划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界，标志着国土空间规划体系建设进入实践阶段。厘清“三区三线”关系，系统考虑“三区三线”空间管控必要且紧迫。“三区三线”的关系空间属性上，“三线”具有线面“二象性”。在“三线”划定方面，各地生态保护红线划定数量主要以划定面积及其占区域总面积的比例来衡量。永久基本农田控制线是以数量指标面积形式逐级分解下达，由各级政府组织划定布局的。城镇开发边界内的主导功能与城镇空间一致，城镇开发边界闭合形成的区，即城镇空间，两者在区块上吻合、数量规模上一致。“三线”是三类空间中最核心管控的区域。从界限的角度来看，“三线”原始表现为线的特性，这是其本质特征；从区的角度来看，“三线”各自合围表现出面或区的特性，这是其拓展属性。空间关系上，“三区”空间上不重叠、功能上相渗透，“三线”互不交叉。“三区三线”作为空间规划的主体要素，也是部门行使职责的事权空间和界限。按照生态文明体制改革总体方案的要求，“三区三线”不能交叉重叠。空间要素的复杂性决定空间功能的复合性和包容性，“三区三线”突出的任务是空间主体功能的划分，除主体功能外，三类空间范围内依然存在其他功能。功能结构上，“三区”内存有核心与一般之别。生态保护红线就是在生态空间范围内划定的核心部分。在农业空间范围内，还存在由一般农业生产用地、农村生活用地等要素组成的一般农业空间。永久基本农田是农业空间的核心部分。城镇开发边界是约束城镇工矿建设活动的界限，是国土空间建设开发的核心部分。作用机理上，“三区三线”具有此消彼长、相互制衡的关系。过度垦殖、过度放牧等农业开发行为，会挤压生态空间。人类活动不断向城镇空间集聚，空间建设开发行为的拓展，导致城镇空间持续扩张，也会挤压、侵占生态空间和农业空间。生态保护红线和永久基本农田共同成为城镇生态屏障，形成城镇开发的实体边界，将约束城镇无序蔓延的态势，倒逼城镇空间内节约集约用地。城镇空间的衰败、退化，生态空间凭着自然恢复功能，辅以人类复垦活动，可将城镇空间转化为生态空间或农业空间。划分基础上，“三区三线”具有共同的划分底图。“三区三线”划分以自然资源相关调查评价成果、资源环境承载能力以及空间适宜性成果为基础，共享同一空间底数和底线。通过三线划定，分别形成生态保护、农业发展、城镇开发功能为主导的国土空间。实行“三区三线”差异化管控实行“三区三线”分级管控。建立健全以“三区”管控为一级、以“三区三线”分类分区管控为二级、以土地用途管控为三级的管控体系。强化一级管控体系中开发强度的管控，注重开发强度指标和农用地转用指标对接，提出基础设施廊道和生态廊道管控要求。强化二级管控体系中负面清单管控，根据功能定位和保护程度不同，提出准入负面清单管控原则。强化“三级”管控体系中农业用地、建设用地和其他用地3大类用地管控，从现状管制、规划管制、审批管制和开发管制等方面提出管控原则，重点加强农用地、生态用地的用途管制。加强“三区三线”分类管控。1.生态空间管控要求。一是市县二级应细化生态空间分级分类，对生态保护红线和一般生态空间实施差别化管控，制定差别化的准入条件、用途转用和生态修复要求。二是结合生态保护红线类型，细化允许、限制和禁止的人类活动类型的规模、强度、布局和环境要求等条件，制定准入正面、负面清单。三是统筹一般生态空间保护和利用。在一般生态空间范围内按依法依规、限制开发的要求进行管理，允许在不降低生态功能、不破坏生态系统的前提下，进行土地利用结构和布局的调整。2.农业空间管控要求。一是建立和完善基本农田保护负面清单，符合法定条件的重点项目选址确实难以避免永久基本农田的，必须进行严格论证，报国务院批准并补划。二是依据国土空间适宜性，科学合理引导农业结构调整，提高农用地综合效益和质量。制定空间准入条件和负面清单，因地制宜制定禁止和限制发展产业名录。三是加强一般耕地“三位一体”保护，条件符合的，划入基本农田整备空间。3.城镇空间管控要求。一是实行城镇开发边界分级审批，城镇开发边界一经批准不得擅自修改，确须修改的，应按程序报相应审批机关批准。二是实施规划编制许可制度，开展分区规划、专项规划、详细规划等相关规划编制工作，不得突破城镇开发边界进行空间布局。三是实施建设开发行为许可制度，各类城镇开发和集中建设活动，必须在城镇开发边界内选址，符合土地利用总体规划和城市（镇）总体规划的空间管控要求。注重三类空间用途转用管理。从严控制生态空间转为城镇空间、农业空间，禁止生态保护红线内空间违法转为城镇空间和农业空间。加强对农业空间等转为生态空间的监督管理。鼓励城镇空间、符合国家生态退耕条件的农业空间及其他空间转为生态空间。制定三类空间用途的转用规则，建立空间用途转用更新制度，及时将空间用途变化情况纳入国土空间基础信息平台。强化“三区三线”管控措施建立管控法律基础。要通过国土空间规划立法，明确“三区三线”用途管制依据、主体、内容、程序、实施等内容，确定“三区三线”的法律地位。依据上位法律，适时开展与“三区三线”管理事权冲突的法律法规立改废管制，建立“三区三线”用途管制的法律保障。制定综合的“三区三线”管理办法，作为国土空间用途管制制度建设的重要组成部分。健全“刚弹结合”的管控机制。在强化“三线”刚性管控的同时，适应自然条件和发展战略需求，在资源环境承载能力评价和国土空间适宜性评价基础上，建立“三区三线”动态调整机制，增强“三区三线”空间管控的弹性。在城镇空间内，对不可预期的重大事件和重大项目，针对可能面临重大转型机遇的战略空间，进行城镇用地留白布局。在城镇空间外，为应对未来人口变化和经济发展的不确定性，调控国土空间开发和保护的匹配关系，为建设开发预留弹性，进行空间留白布局。完善主体功能区划分。现行主体功能区主要依据资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力3个因素划分，没有考虑国土空间开发的适宜性，导致主体功能区战略政策和制度陷入落地难的困境。因此，需要深化资源环境承载能力评价和国土开发适宜性评价，对主体功能定位与两者不相符的县市区，结合行政区划调整，合理调整其主体功能定位，为“三区三线”精准落地、有效实施奠定基础。配给差别化空间政策。“三区三线”是落实主体功能区战略和制度的重要手段。将主体功能区配套资源环境、产业、人口、财税等政策，按三类空间实行差别化政策配给，保障主体功能区政策制度落地。建立完善基本农田、林业和水资源经济补偿制度。探索多元化的补偿方式，对生态空间、农业空间比例高的地方政府给予更多政策倾斜和指导。加强监管监督考核。将“三区三线”纳入国土空间基础信息平台，为国土空间相关的规划、审批、监管与分析决策提供基础服务。建立“三区三线”实施情况提醒制度和征信平台。将“三线”管控考核结果作为评价地方领导班子和领导干部的重要参考。