76中国特色的宪政民主的基本架构

中国特色的宪政民主的基本架构——政治体制改革研究报告(中央党校研究室副主任周天勇)我国二十年多来的改革一直在朝着两个目标挺进：即市场经济与民主政治，其实质是经济现代化与政治现代化。1999年修改后的中华人民共和国宪法已郑重地将这两个目标载入其中，使之获得最高权威的性质。修改后的宪法还明确规定：“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”因此，怎样实现国家政治生活的民主化与法治化，成为今后推进政治改革的核心问题。在现代政治学中，一般把民主政治+法治称之为宪政民主，把实行民主与法治的政体称之为宪政民主政体。因而可以把民主化和法治化概括为实现宪政民主。宪政民主虽然发源于古代的希腊和罗马，但历经两千多年的发展和创新，早已成为全人类共有的宝贵财富。因此，宪政民主如同市场经济一样，本无东西方之分。资本主义国家可以搞，我们国家也一样可以搞。西红柿原产于西域，不是一样能引进到中国，成为大众的盘中餐吗？西服出自西方国家，现在不也一样被国人所普遍接受吗？马克思主义完完全全是西方文明的产物，不也照样是“指导我们思想的理论基础”吗？互联网发源于西方，不是照样在中国红红火火地发展吗？所以无论是物质文明，还是精神文明、制度文明，都是人类社会的共有财富，只要它是好的东西，有用的东西，我们都应该以一种开放的态度虚心地学习，把它拿来为我所用。当然，由于各个国家的历史、文化、传统和现实境况不同，决定了各个国家实现宪政民主的道路会各具特色，会有自身特定的“路径依赖”。就好象中国和外国都有水稻、柑橘、茶叶，但是由于土壤、气候、水质的不同，种植与培育的方法也就不一样。“路径依赖”原本就是一个生物学的概念，意思是某一物种的进化需要经过特定路径，因此该物种的进化对特定路径存在某种依赖关系。后来人们借用这一概念来研究制度变迁，因为在制度变迁中，存在着类似的情况，某一种制度的变迁也依赖于特定路径，否则它就锁定在旧制度中。我们正是从这个意义上来使用“中国特色的宪政民主”的概念。离开上述的语言环境，这个概念是难以成立的。本研究报告将从宪政民主一般梯次过渡到中国特色的宪政民主的意义及中国特色的宪政民主的基本架构，重点是中国特色的宪政民主的基本架构。本研究报告的宗旨是：重在建设，重在突破传统的政治思维，重在改革，重在制度创新。因为没有建设与突破，就没有出路；没有改革与创新，就没有生存和发展。一、宪政民主的涵义与基本原则1.1宪政民主的涵义宪政民主的涵义简单地说就是控制政治权力，保障人民主权。宪政的涵义可以概括为控制政治权力，保障公民权利，增进公共福利。宪政民主要求按照宪法和法律治理国家，亦既实行法治，依法治国，以保证实现国家的一切权力属于人民。这与我国现行宪法和中国共产党党章的宗旨是一致的。宪政与民主的渊源一样久远。但是宪政民主则是在一般民主和法治民主的基础上衍生出来的。一般民主，即本义上的民主。民主的本来涵义是“人民的权利”或“多数人的统治”。萨托利在《民主新论》中阐释到:“权力属于人民建立了一条有关权力来源和权利合法性的原则。它意味着只有真正自下而上授予的权力，只有表达人民意志的权力，只有以某种得以表达的基本共识为基础的权力，才是正当的权力”。一般民主的主要特点是：（1）政权的合法性来自人民，政治权力来源于人民；（2）政治统治是经过人民选择的；（3）国家服务于人民，政府为人民而存在；（4）少数服从多数，按多数人的意志作出决定；（5）公民都享有选举权；（6）各级政府主要官员须由选举产生。从上述特点不难看出：民主是与独裁、专制相对立的概念。因为独裁、专制意味着一人或少数人的统治，而民主则意味着人民或多数人的统治。一般民主符合大多数人的意愿，能够体现大多数人的意志，这是它相对于独裁、专制所具有的优越性。但是，它也存在重大的缺陷，如果将多数人的意志绝对化，如果没有相应的保护少数人的制度，则容易产生严重的后果，甚至于导致扼杀人才、扼杀真理、迫害少数人。同时，对多数人的权力如不加以限制和规范，则可能导致“多数人的暴政”，并给人类带来灾难性的后果。例如法国大革命时期的恐怖主义、德国的纳粹（民族社会主义）统治时期、中国文化大革命期间的群众专政等等。法治民主。为了克服一般民主存在的缺陷，近代民主理论多强调法治，以法治秩序来弥补民主的不足，故称为法治民主。在我国，人们习惯上称为“民主与法治”，意思是一样的。法治民主在肯定民主原则的前提下，主张对民主要有所限制或节制。其主要特点是：（1）否定人治，实行法治，强调依法办事；（2）奉行“少数服从多数，法律保护少数”的原则；（3）以法律来建立和维护民主社会的秩序；（4）将民主制度化、程序化、法治化；同时，实行程序法，坚持按法定规则和程序办事；（5）主张法律面前人人平等。法治民主相对于一般民主而言，是一个巨大的进步。因为它是一种有限制、有秩序的民主，既能有效地维护多数人的统治，又能保护少数人的权利，并且能够从制度上防范暴民政治、多数人暴政的出现，因而它被视为社会健康发展的最重要的制度保障。在充分肯定法治民主的积极意义的基础上，仍要指出它所存在的重大缺陷。在现代社会中，法律通常是由各国的立法机关制订的；同时，政府机关的行政性立法有日趋增多之势；行政机关和司法机关行使着执行法律或监督法律实施的职权。这就为政府权力机关和掌握一定权力的公务员滥用权力、贪赃枉法、享受特权、谋取私利提供了机会。某些国家的统治集团还在“法治”的名义下，通过立法扩大政府的权力，增加对公民权利与自由的限制。此外，法治本身也是有局限的：它可能出现偏私，难免存在漏洞。因此，仅有民主与法治还不够。于是在此基础上提出了如何制约政治权力的课题。宪政民主。为了解决对政治权力的制约问题，控制政府的权力，以有效地保障人权、自由与社会公正，增进公共福利，宪政民主随之浮出水面。宪政的实质是限政，即对政治权力进行有效地限制，防止它被滥用，尤其要防止它被用来侵犯人权和人的自由。因此，宪政的意义就是控制政治权力，保障公民权利，增进公共福利。它所奉行的原则是：政府权力有限，必须遵照宪法和法律治理国家。宪政民主的主要特点是：（1）以宪法和法律对政治权力加以限制；（2）实行分权制衡；（3）保障人民主权和民选政府；（4）建立违宪审查制度；（5）司法独立；（6）保障个人权利与自由；（7）促进公共福利的增长。宪政与民主、法治的职能分工各有不同：民主负责权力的归属；法治负责权力的实施；宪政负责权力的制约。是在当代社会可以达到的范围内的最优的政治架构。而宪政本身包含着法治，宪政的一个基本原则就是依照宪法和法律治理国家。所以，宪政、民主、法治三者的结合可以化约为宪政民主。1.2宪政民主的基本原则有人以为宪政与宪法是一回事，有了宪法并按照宪法行事就是宪政。实际上宪政并不等同于宪法，一个国家制订和颁布了宪法，并不等于就施行了宪政。宪政与宪法既有联系也有区别。首先，宪政以宪法为基础，但不能因此认为有了宪法就必然有宪政；其次，宪政的前提是宪法的正当性，其来源是人权保障与人民主权；其三，宪政是宪法的灵魂，有宪法而无宪政，宪法就会失去应当具有的价值和意义；其四，各国的宪政和宪法都要受到本国的政治、经济、文化传统和社会状况的影响，同时也具有某些共同的特征。至于宪政民主，内涵更为丰富，因为它是一整套政治哲学、政治理念、政治文化和制度安排的集成。因此，十分有必要搞清宪政民主的基本原则，以把握宪政民主的精髓，区别宪政民主与其它政治主张的分野。宪政民主的基本要义就是保障人权和人的自由，以人的权利为出发点和归宿，以人为目的。可以说，宪政与宪政原则都是从天赋人权中派生出的。孙中山先生指出：“宪法者，国家之构成法，亦即人民之保障书也”。历史文献和历史事实证明：宪政民主是在争取和维护人权和人的自由的斗争中一步一步地生长起来的。1689年英国国会通过的《权利法案》即开宗明义地写道：“国会两院依法集会于西敏来宫，为确保英国人民传统之权利与自由而制定本法律。”1776年美国《独立宣言》中更进一步宣示：“我们认为这些真理是不言而喻的：人人生而平等，他们都从他们的‘造物主’那里被赋予了某些不可转让的权利，其中包括生命权、自由权和追求幸福的权利。”1789年法国《人权宣言》也明确表示：“组成国民议会的法国人民的代表们，认为不知人权、忽视人权或轻蔑人权是公众不幸和政府腐败的唯一原因”，“任何政治结合的目的都在于保存人的自然和不可动摇的权利。这些权利就是自由、财产、安全和反抗压迫。”也许有人会提出，上述文献都是资产阶级革命早期的产物，现在已时过境迁，因此不足为凭。实际上，争取和维护人权成为世界文明的主流，恰恰是二十世纪中叶、第二次世界大战结束以来的事情。1948年12月联合国大会通过的《世界人权宣言》中明白昭示：“一个人人享有议论自由和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临，已被宣布为普通人民的最高愿望。”“人人有权享有生命、自由和人身安全。”1977年联合国大会通过的《关于人权新概念的决议案》再次申明：“认识到联合国和所有会员均有责任进行国际合作，以谋求解决属于经济、社会、文化或人道主义性质的国际问题，以及增进和鼓励不分种族、性别、语言或宗教，尊重人权和全体人类的基本自由。”通过上列引文，我们可以清楚地看到，尊重和捍卫人权和人的自由，是全人类共同的最高价值，它也是宪政民主最基本最核心的内涵。根据宪政民主理论，公共权力来源于公民们为了维护和增进自身的权利所订立的社会契约；因此，公共权力（在现代社会，主要表现为国家和政府的权力）的基本职能也可以说是唯一的职能，就是通过提供公共服务和公共物品来维护和增进公民的权利。尊重人的主体性和个体性，以人的权利为出发点和归宿，是近现代宪法的真谛。人类自进入二十世纪以来，人权的观念和理论取得了很大的发展，人权的内容也更加广泛，既包括生命权、自由权（特别包括思想自由、言论自由、宗教自由、结社自由、人身自由和迁徒自由），也包括民主权利、涉及法治和司法行政的权利以及社会、经济、文化权利。现代社会特别强调保护财产权（又称“产权”）的重要性。因为财产权是现代市场经济和公民社会的基础，也是人的自由和公共秩序的基础；因而完全可以说，财产权是构筑现代文明大厦的基石。如果剥夺了人的财产权，人的自由实际上就失去了依托，就不得不依附于他人或某种权力关系；如果剥夺了人通过劳动和创造所积累起来的财产，那么人的劳动积极性和创造力也将不复存在。因此，“保护产权的重要性是不言而喻的。产权界定得越清楚，市场上每一行为主体的责、权、利越明确，越能在制度框架内得到法律的保护，人们对经济中各种行为主体的行为方式预期越稳定，市场运行越有秩序，坑蒙拐骗、不负责任的事情越少，交易成本越低，经济效率越高”。所以，保护产权应该是政府的首要职能。[6]剥夺或侵犯财产权就是剥夺或侵犯人的自由，是最不道德、最违反人性、最有损于社会利益的公害。民主原则民主最基本的要义就是人民主权与民选政府。在民主政体下，人民是政治权力合法性的唯一来源。而宪政的一项基本职能就是要确保人民主权得以落实。英国著名启蒙思想家洛克指出，国家的权力是人们“明确的或默许的委托，即规定这种权力应用来为他们谋福利和保护他们的财产。”国家掌握政治权力，只能用于颁布公正的法律，裁决和惩处罪犯，除了保卫社会成员的生命、自由和财产的安全外，不应再有其他的目的。只有由人民委托、认可的政府才是合法政府。此政府的权力必须按人民的意志行使，保卫社会成员的生命和财产的安全。如果政府滥用权力，侵害人民的权利，人民便可收回政府权力，重新建立代表他们意志的新政府。洛克的民主主义思想，对其后的启蒙思想家、特别是英伦海峡彼岸的法国启蒙思想家孟德斯鸠、伏尔泰、卢梭产生了很大的影响。正是在洛克契约论的基础上，卢梭进一步提出了“人民主权”亦即“主权在民”的学说，鲜明地与“主权在君”的观点相对立。他提出国家是由人民根据自由意志缔结契约的产物，所以国家的最高权力应该属于人民，而不属于君主。他还论证了人民主权是不可转让的和不可分割的。卢梭指出：政府和主权往往被人所混淆，其实政府只不过是主权者的执行人。“行政权力的受任者绝不是人民的主人，而只是人民的官吏，