关于最高人民法院最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释的解读

关于《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的解读编者按为进一步惩治及预防环境污染犯罪，加大对环境污染犯罪行为的打击力度，2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》对“重大环境污染事故罪”作了进一步修改完善。但环境污染刑事案件适用法律的相关问题仍有待进一步发布司法解释，以解决现有法律体系中存在的对环境恶性犯罪适用不明确、犯罪行为定性不清晰以及地方环保部门与司法机关难以准确及时判断环境事件性质，环境案件在司法移送上不易操作等问题。针对实践中存在的这些问题，6月18日上午，最高人民法院和最高人民检察院联合发布了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。为了更好地理解相关内容，本版特约请国家环境咨询委员会委员、中国应用法学研究所所长孙佑海对司法解释的起草背景和过程以及主要内容进行了详细解读，以飨读者。为依法惩治有关环境污染犯罪，根据我国《刑法》和《刑事诉讼法》的有关规定，最高人民法院、最高人民检察院联合制发了《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》。为方便广大读者更好地理解这部司法解释，现将相关内容介绍如下。起草背景和过程——1997年，《刑法》第三百三十八条规定了重大环境污染事故罪，第三百三十九条规定了非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪，第四百零八条规定了环境监管失职罪。2006年7月，最高人民法院发布了《关于审理环境污染刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2006〕4号，以下简称《2006年解释》)，对上述环境污染犯罪涉及的法律适用问题作了明确规定。2011年5月1日起施行的《刑法修正案(八)》第四十六条对1997年《刑法》第三百三十八条规定的“重大环境污染事故罪”作了三处修改完善:一是作了文字修改，删除了原条文中规定的排放、倾倒、处置行为的对象，即“土地、水体、大气”；二是扩大了污染物的范围，将原来规定的“其他危险废物”修改为“其他有害物质”；三是降低了入罪门槛，将“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”修改为“严重污染环境”。修改后，罪名由原来的“重大环境污染事故罪”相应调整为“污染环境罪”。当前，环境形势十分严峻，重大、恶性环境污染事件时有发生，人民群众反映强烈，党中央、国务院高度关注。环境污染已成为重大社会公害，严重影响人民群众生命健康安全，影响生态文明建设，影响社会和谐稳定。然而从司法实践看，办理环境污染刑事案件，仍有以下问题亟待解决:一是重大环境污染事故罪修改为污染环境罪后，亟需对相关构成要件做出解释，以统一法律适用。二是当前重大、恶性环境污染违法犯罪案件时有发生，应当根据修改后的法律规定，适当降低入罪门槛，以加大惩治力度。三是司法实践反映，当前在办理环境污染刑事案件中普遍存在取证难、鉴定难、认定难等问题，必须研究解决，以提高惩治实效。为解决上述问题，最高人民法院适时启动了新的环境污染犯罪司法解释的起草工作。根据法律修改情况，结合当前实际，以《2006年解释》为基础，于今年4月下旬起草出《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》的征求意见稿，分别征求了中央和地方有关部门及公众代表的意见。紧接着，又数次召开专家论证会，分别邀请著名环境法学者和刑法学者对解释稿进行论证研讨。在综合各方面意见基础上，经反复研究修改，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)于2013年6月8日由最高人民法院审判委员会第1581次会议、最高人民检察院第十二届检察委员会第7次会议通过，自2013年6月18日公布并施行。主要内容和条文理解——《解释》主要规定了以下几方面的内容:(1)污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪、擅自进口固体废物罪、环境监管失职罪等罪的具体定罪量刑标准；(2)环境污染犯罪所涉及的从重处罚、犯罪竞合、单位犯罪、共同犯罪、术语界定等问题；(3)办理环境污染刑事案件中的鉴定、检验等程序问题。现将具体条文的相关理解介绍如下。第一条实施《刑法》第三百三十八条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“严重污染环境”:(一)在饮用水水源一级保护区、自然保护区核心区排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；(二)非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的；(三)非法排放含重金属、持久性有机污染物等严重危害环境、损害人体健康的污染物超过国家污染物排放标准或者省、自治区、直辖市人民政府根据法律授权制定的污染物排放标准三倍以上的；(四)私设暗管或者利用渗井、渗坑、裂隙、溶洞等排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质的；(五)两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的；(六)致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的；(七)致使基本农田、防护林地、特种用途林地五亩以上，其他农用地十亩以上，其他土地二十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；(八)致使森林或者其他林木死亡五十立方米以上，或者幼树死亡二千五百株以上的；(九)致使公私财产损失三十万元以上的；(十)致使疏散、转移群众五千人以上的；(十一)致使三十人以上中毒的；(十二)致使三人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；(十三)致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；(十四)其他严重污染环境的情形。【理解】本条对实施《刑法》第三百三十八条涉及的“严重污染环境”的认定标准作了规定。根据1997年《刑法》第三百三十八条规定，构成重大环境污染事故罪，必须“造成重大环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，这是导致以往环境污染形势严峻，而刑事追究却相对较少的原因之一。经《刑法修正案(八)》修正的《刑法》第三百三十八条将污染环境罪的入罪要件修改为“严重污染环境”后，准确界定其具体认定标准，对贯彻落实从严惩治环境污染犯罪的立法精神，统一法律适用，至关重要。经综合考虑各方面意见，本条规定，具有十四种情形之一的，应当认定为“严重污染环境”。对此，首先需说明以下两点:其一，从法律修改的精神看，不应再将“严重污染环境”解释为必须造成公私财产重大损失或者人身伤亡的实际损害结果；从环境污染犯罪的特点看，由于污染损害的显现往往需要有一个过程，且因果关系很难证明，如将“严重污染环境”解释为必须造成实际损害结果，也会极大地缩小污染环境罪的成立范围。鉴于此，本条一方面保留、完善了《2006年解释》的有关内容，另一方面又根据污染物排放地点、排放量、超标程度、排放方式以及行为人的前科等因素，增加规定了几项认定“严重污染环境”的具体标准。这些新增标准客观性强，易于把握和认定，既能体现从严惩治污染环境犯罪的立法精神，又能解决此类犯罪取证难、鉴定难的实际问题。其二，污染环境的有毒、有害物质种类繁多、不可计数，不同污染物对环境的毒害程度又有很大差异。从实际情况看，当前违规排放各种污染物的情况仍然十分普遍。“严重污染环境”具体认定标准的设定，既要体现从严惩治污染环境犯罪的立法精神，也要立足当前实际，恰当把握惩治面，实现行政处罚与刑事处罚的有序衔接。鉴于此，本条第一至五项均只针对毒害性较强的污染物设定了具体的入罪标准。关于本条第五项“两年内曾因违反国家规定，排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质受过两次以上行政处罚，又实施前列行为的”规定，主要考虑:一是从实践看，由于污染环境犯罪的犯罪成本低、取证难度大，屡查屡犯的现象较为突出，规定本项，既能有针对性地加大打击力度，也能降低执法成本。二是本项规定将时间限制在“两年内”，污染物对象限于“有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质”(不包括危害性相对较小的“其他有害物质”)，曾受行政处罚的次数限定为“两次以上”。符合此项规定的，说明行为人主观恶性大，客观危害严重，将其纳入刑事处罚范围，不会导致打击过严的问题。关于本条第十项“致使疏散、转移群众五千人以上”和第三条第五项“致使疏散、转移群众一万五千人以上”的规定，主要参考了国家突发环境事件应急预案的相关规定。根据目前有关规定，特别重大、重大和较大突发环境事件中“需疏散、转移群众”人数分别为五万人以上、一万人以上五万人以下和五千人以上一万人以下。据此，致使疏散、转移群众五千人以上的，属于较大突发环境事件，本条第十项规定为污染环境罪的入罪情形之一；致使疏散、转移群众一万五千人以上的，属于重大突发环境事件，第三条第五项规定为污染环境罪的结果加重情节之一。第二条实施《刑法》第三百三十九条、第四百零八条规定的行为，具有本《解释》第一条第六项至第十三项规定情形之一的，应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”或者“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。【理解】本条对《刑法》相关条文规定的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”的认定标准作了规定。需特别注意以下两点:其一，《刑法修正案(八)》只是完善了污染环境罪的构成条件，对《刑法》第三百三十九条(非法处置进口的固体废物罪、擅自口固体废物罪)和《刑法》第四百零八条(环境监管失职罪)并未做出相应修改。因此只能从实际损害结果的角度，对这两条规定中的“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”做出解释。其二，根据本条规定，具有本《解释》第一条第六项(“致使乡镇以上集中式饮用水水源取水中断十二小时以上的”)、第十项(“致使疏散、转移群众五千人以上”)、第十一项(“致使三十人以上中毒的”)情形的，应当认定为“致使公私财产遭受重大损失或者严重危害人体健康”、“致使公私财产遭受重大损失或者造成人身伤亡的严重后果”。第三条实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的行为，具有下列情形之一的，应当认定为“后果特别严重”:(一)致使县级以上城区集中式饮用水水源取水中断十二个小时以上的；(二)致使基本农田、防护林地、特种用途林地十五亩以上，其他农用地三十亩以上，其他土地六十亩以上基本功能丧失或者遭受永久性破坏的；(三)致使森林或者其他林木死亡一百五十立方米以上，或者幼树死亡七千五百株以上的；(四)致使公私财产损失一百万元以上的；(五)致使疏散、转移群众一万五千人以上的；(六)致使一百人以上中毒的；(七)致使十人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；(八)致使三人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍的；(九)致使一人以上重伤、中度残疾或者器官组织损伤导致严重功能障碍，并致使五人以上轻伤、轻度残疾或者器官组织损伤导致一般功能障碍的；(十)致使一人以上死亡或者重度残疾的；(十一)其他后果特别严重的情形。【理解】本条对《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的“后果特别严重”的认定标准作了规定。根据《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条的规定，“后果特别严重”是污染环境罪、非法处置进口的固体废物罪和擅自进口固体废物罪的结果加重情节。本条对其具体认定标准做出了规定。第四条实施《刑法》第三百三十八条、第三百三十九条规定的犯罪行为，具有下列情形之一的，应当酌情从重处罚:(一)阻挠环境监督检查或者突发环境事件调查的；(二)闲置、拆除污染防治设施或者使污染防治设施不正常运行的；(三)在医院、学校、居民区等人口集中地区及其附近，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的；(四)在限期整改期间，违反国家规定排放、倾倒、处置有放射性的废物、含传染病病原体的废物、有毒物质或者其他有害物质的。实施前款第一项规定的行为，构成妨害公务罪的，以污染环境罪与妨害公务罪数罪并罚。【理解】本条明确了污染环境犯罪的从重处罚情节。从司法实践看，行为人实施污染环境犯罪，具有本条所列情形，主观恶性和社会危害性