20180722智慧水务资料包05智慧管网二次供水二次供水设施运行管理权探讨陶涛信昆仑

书书书二次供水设施运行管理权探讨陶涛，信昆仑(同济大学环境科学与工程学院，上海200092)摘要:加强二次供水管理已成为饮用水安全保障的一个重要举措，为此各地都在修订新的城市二次供水管理办法，在有关产权、资金筹措、技术方案、运行管理等方面制定了相应规定，但是针对二次供水设施的运行管理权属问题，各地的情况各有不同。在对我国多地的二次供水管理办法调研分析的基础上，就二次供水设施的运行管理权属问题进行了探讨，分析了不同权属的利弊，提出了建议，供有关供水主管部门参考。关键词:二次供水;供水设施;运行管理;权属中图分类号:TU991文献标识码:B文章编号:1000－4602(2013)14－0001－04DiscussiononOperationManagementＲightofSecondaryWaterSupplyFacilitiesTAOTao，XINKun-lun(SchoolofEnvironmentalScienceandEngineering，TongjiUniversity，Shanghai200092，China)Abstract:Ithasbeenanimportantmeasurefordrinkingwatersafetytostrengthenthesecondarywatersupplymanagement．Forthisreason，thenewurbansecondarywatersupplymanagementmethodisbeingrevisedineachregion．Thecorrespondingstipulationsconcerningrelatedpropertyrights，fundrai-sing，technicalprograms，operationmanagementandotheraspectsweredefined．Buttheattributionofoperationmanagementrightofsecondarywatersupplyfacilitiesisdifferentineachregion．ThesecondarywatersupplymanagementmethodsinsomeregionsofChinawereinvestigatedandanalyzed．Theattribu-tionofoperationmanagementrightofsecondarywatersupplyfacilitieswasdiscussed，theadvantagesanddisadvantagesofdifferentrightattributionswereanalyzed，andseveralrecommendationswereproposedforreference．Keywords:secondarywatersupply;watersupplyfacility;operationmanagement;rightat-tribution基金项目:国家水体污染控制与治理科技重大专项(2012ZX07403－004)随着城市化进程的加快，高层建筑越来越多，市政供水管网水压难以保证高层用户的用水要求，因此，城市二次供水发展迅速。二次供水是指单位或个人将城市公共供水或自建设施供水经储存、加压，通过管道再供用户或自用的形式，主要为弥补市政供水管线压力不足，保证居住、生活在高层建筑人群用水而设立，二次供水设施一般是指为二次供水设置的水箱(池)、水泵、阀门、气压罐、电控装置、水处·1·第29卷第14期2013年7月中国给水排水CHINAWATEＲ＆WASTEWATEＲVol．29No．14Jul．2013理设备、供水管道、泵房等设施。与市政管网直接供水相比，二次供水的水质更容易被污染，近年来，随着人们对饮用水水质要求的提高，二次供水的安全性和可靠性受到了广泛关注和有关部门的重视。鉴于长期以来，相关二次供水设施的建筑规范、规程、标准修订滞后，产权混乱，导致运行、维护资金没有保障和水质污染严重等状况。住房和城乡建设部于2010年10月颁发了《二次供水工程技术规程》(CJJ140—2010)，之后各地也相继出台了本地的二次供水管理办法，以明确二次供水的监察、管理权属以及相应的运行规程。然而，二次供水设施的运行管理权属问题一直是争论的焦点。2007年第十届全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国物权法》(以下简称《物权法》)第七十三条明确规定“建筑区划内的其他公共场所、公用设施和物业服务用房，属于业主共有”，第八十二条“物业服务企业或者其他管理人根据业主的委托管理建筑区划内的建筑物及其附属设施，并接受业主的监督”。因此明确了小区内的二次供水设施产权归业主所有，业主有权委托物业或相关管理人员进行相关设施的管理和运行维护。针对二次供水管理的权属问题，中国城镇供水排水协会供水专业委员会在《城镇二次供水管理办法》(征求意见稿)中规定:“已建成使用的二次供水设施需要移交产权或管理权的可根据产权性质不同采取不同的移交管理方式。由政府投资建设的二次供水设施可将产权和管理权移交给城镇供水企业实行专业化统一管理;由企业投资建设的二次供水设施，企业作为产权人可自主决定将产权或管理权移交给具有相应资质的二次供水管理单位(以下简称管理单位)进行接收管理;由全体业主共有的二次供水设施可由产权人将管理权移交给具有相应资质的管理单位进行管理”［1］。尽管该项规定与物权法并不冲突，强调的仍然是产权归谁，谁来决定由谁监管，但因对管理权缺乏明确的指向性，地方在制定相应的管理规程时自由度大，客观上导致了目前二次供水管理权归属混乱的现状。1现状二次供水设施管理运行权属的分类近年来，我国不少城市为提高供水水质，积极主动地进行了城镇“二次供水”改造，取得了良好效果。各地在开展“二次供水”改造的同时，都根据其具体情况制定或修改了地方有关“二次供水”改造的管理办法和行政规章，在有关产权、资金筹措、技术方案、运行管理等方面制定了一些规定，同时也对供水设施的运行和维护责任部门进行了明确。总的来说，现状二次供水设施的管理权属共分为以下三种情况:①明确由供水企业承担。在上海以及新近出台二次供水管理办法的苏州、常熟、唐山、绍兴和安徽省、四川省、重庆、长春等地，都明确由供水单位负责二次供水设施的运行、维护和管理。如《上海市居民住宅二次供水设施运行维护管理规定(试行)》(沪水务［2007］396号)第四条规定:“供水企业负责二次供水设施的运行维护，保证二次供水设施的正常运行和供水安全。物业企业负责二次供水设施周边环境及相关设施的正常运行”。《苏州市生活饮用水二次供水管理办法》(苏府规字［2011］5号)第八条规定:“居民住宅的二次供水设施，经验收合格后，由供水单位负责运行、维护和管理。建设单位应当在正式供水前向供水单位移交二次供水设施，签订移交协议。移交协议应当向供水主管部门备案。二次供水设施运行、维护和管理的费用，应当执行价格主管部门核定的指导性收费标准，并在二次供水设施移交协议中明确”。②明确由产权单位或管理单位承担，如天津、济南、银川、石家庄、合肥等地。《天津市二次供水设施管理规定》(津供水［2006］27号)第一条规定:“二次供水设施的产权人或管理单位应负责二次供水管理设施的管理工作”。《济南市城市二次供水管理办法》(济府［2000］163号)第十一条规定:“使用二次供水的单位应当建立二次供水管理制度，配备专(兼)职管理人员，按照供水主管部门的要求，负责二次供水设施的维护和水质日常检测”。《银川市城市生活饮用水二次供水管理办法(草案)》(银府［2012］8号)第八条规定:“二次供水设施由该物业管理单位或产权单位(以下简称管理单位)负责管理和维护，并按照相关规定办理《卫生许可证》”。③自愿选择委托给供水企业或相关部门管理，如广州、中山、深圳等地。《中山市生活饮用水二次供水管理办法》(中府［2010］20号)第十条规定:“新建建筑工程项目的二次供水设施经验收合格后，可委托属地供水企业统一管理维护，属地供水·2·第29卷第14期中国给水排水．watergasheat．com企业应当接管，实行一户一表，抄表到户”;第十三条规定:“未移交给供水企业管理维护的二次供水设施，由物业管理企业负责二次供水设施的运行、维护和管理，供水企业直接抄表到户，水价与普通居民户同价。二次供水设施的营运、维护和管理所产生的费用由物业管理企业计入物业服务费成本”。《广州市二次供水设施管理办法》(穗府［2008］54号)第十条规定“二次供水设施产权所有人可自愿将二次供水设施交由供水企业或其他管理人维护”。显然，强制要求城市供水企业或者物业管理单位负责城市二次供水设施的管理，都是与物权法相悖的，但如果在制定城市二次供水管理办法过程中，对于二次供水实施管理权属仅仅复述《物权法》及《城镇二次供水管理办法》的相关条款，不能进一步科学合理地明晰二次供水管理权属的方向，又会给地方二次供水设施的运行管理和饮用水安全保障带来困扰，同时也不利于整个供水行业对二次供水管理的统一认识。以上问题最为直观的表现就是，目前很多城市都出于饮用水安全保障的考虑规定由当地供水企业负责二次供水的运行管理，但这也无形中增加了各供水企业的负担，也成为供水企业中目前争议最大的问题之一。因此，有必要通过对各类二次供水设施管理模式的利弊分析，提出科学合理的二次供水设施管理权属的建议。2二次供水设施管理权归属模式利弊分析2.1供水企业负责二次供水设施管理供水企业承担二次供水设施的运行管理是目前国内城市最为普遍的做法，为此我国部分地区在供水企业内部成立了二次供水分公司。由供水企业承担二次供水的优势在于供水企业可以全程系统地监控和监管供水水质，责权明晰，若出现水质问题，则供水企业是明确的责任人。但这种模式带来的问题也很突出:①供水企业负担加重，为维护二次供水设施的运行，大量的人力和物力的投入是不可避免的，因此，大量的二次供水管道、水箱、水泵等的运行维护势必会给供水企业增加负担。②管理维护的收费模式不明。二次供水若交付供水企业管理，尽管有些管理办法中提出了产权人应在物价部门的核实下，支付一定的运行管理费用的规定，但由于各居民小区的二次供水设施及运行操作条件各不相同，对供水企业而言，二次供水的运行管理收费难以制定统一标准，也难以通过合并入水费项目的方式统一收取，导致二次供水运行管理收费缺乏标准统一且行之有效的可操作模式。2.2小区物业负责二次供水设施管理由小区物业负责相应的二次供水设施管理，供水企业负责供水至小区边界处的水量、水压、水质保障，进入小区水量与小区内居民抄表水量的差额部分水费由小区物业负责支付。这种模式责权更为清晰，可有效避免供水企业承担此项任务时的弊病。而且，由于小区物业对所辖范围的各类基础设施更为熟悉，管理渠道更为顺畅，且仅需对物业管辖范围内的二次供水设施负责，在人力配备上更为充分，因此在管理模式上更为灵活、高效。同时，对二次供水管理设施的收费也可以合并至物业费中，收费模式稳定、清晰，业主方易于接受，可操作性强。然而，物业负责管理也存在较为明显的不利之处。最为突出的问题是物业管理部门缺乏饮用水安全保障相关的专业技术力量及相关设备。由于二次供水管理涉及到管道漏损检测、水箱及水池清洗维护、增压泵站的运行控制等专业技术性很强的程序环节，而目前我国居民住宅小区的物业管理机构普遍缺乏这一领域的技术人员和设备配备，因此在二次供水保障方面的技术风险性更高。此外，为明确与供水企业的责权划分，还需要在市政管网进入小区边界处统一安装流量计、压力监测仪和水质采样点等，一定程度上增加了二次供水管理的初期成本。2.3独立的二次供水公司负责二次供水设施管理鉴于以上两种管理模式各自存在的不足，部分城市(如重庆市、长春市等)通过成立相对独立的二次供水有限责任公司来承担二次供水设施的管理任务，其直接隶属于当地的水务(控股)集团，而由其负责居民小区边界以内的水量、水压和水质保障。这种方式较好地弥补了上述两种