地方公共基础设施PPP模式研究以池州市污水处理及市政排水设施PPP项目为例

国务院2013年9月印发《关于加强城市基础设施建设的意见》，明确要求通过特许经营、投资补助、政府购买服务等多种形式，吸引包括民间资本在内的社会资金，参与投资、建设和运营有合理回报或一定投资回收能力的可经营性城市基础设施项目。因此，污水处理设施的投资、建设和运营等环节的进一步向市场开放，是中央和各地政府努力推进投融资体制改革的大方向。池州市污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目（后文简称池州市污水处理项目）就是在这样的背景下产生的，该项目采取PPP模式进行融资和建设既有必要性，又有可行性；池州市污水处理及市政排水设施PPP项目有一个突出特点，就是既有存量资产的转让，又有新建项目，所以就会出现TOT和BOT两种形式在同一个项目里面出现。池州市污水处理及市政排水设施采取PPP项目建设，对于池州市经济、生态以及社会发展具有重要意义。首先，利用存量资产与社会投资人合作，可以盘活主城区污水处理及市政排水设施存量资产，池州市政府将资产以7.12亿元的价格转让给深圳水务集团公司，资产转让获得的资金即可以偿还池州市建设债务，也可以用于其他的城市基础设施建设，开辟了城市基础设施建设新的融资渠道，缓解池州市财政压力。其次，池州市污水处理及市政排水设施PPP项目按照引入中标社会资本深圳水务集团公司，可以充分利用深圳水务的资源，不仅可以解决新建污水项目缺乏建设资金的现实问题，并且能充分发挥其专业分工的优势，利用其成功的技术和管理经验，提高项目资源的使用效率和经济效益，为居民提高更好的公共产品和公共服务。最后，池州市污水处理以及市政排水设施PPP项目为全国第一个签约落地的项目，继该项目之后，池州市在其他的公用事业领域已经新增了许多的PPP项目，为池州市公用事业改革积累成功经验，促进池州市公用事业的市场化进程，加快池州市公用事业的快速发展。1文献综述王守清[1]认为政府规制包括明确行政救济和司法救济、建立政府信用约束机制，准入监管对公共部门比较因子法和竞争性投标方法进行了比较，绩效监管包括产品（服务）质量监管、价格监管与调节、财务监管等三个方面；进而提出了政府要加强国家层面PPP立法、建立PPP项目的信息发布机制以及公众参与决策、监督机制等对策。周正祥[2]介绍了PPP模式在我国运用的发展过程以及现状，再将其与国外PPP模式进行比较，得出我国PPP模式在应用中存在公共部门契约精神薄弱、政府监管力度把握不准，政府和社会资本缺乏风险共担原则、社会资本融资困难，专业机构和地方公共基础设施PPP模式研究——以池州市污水处理及市政排水设施PPP项目为例张林森，项桂娥（池州学院商学院，安徽池州247000）[摘要]通过实地调研和专家访谈的方法，池州市污水处理及市政排水设施购买服务PPP项目采取PPP模式的原因有污水处理及市政排水设施落后、地方政府债务规模较大、社会资本具有资金和技术优势。采用PPP模式具有缓解政府财政压力、提高公共服务水平、促进公用事业市场化等意义。为了项目的可持续发展，应该从转变政府职能、培育双方契约精神、建立正常的价格增长机制等方面来促进项目的可持续。[关键词]公共基础设施；PPP模式；池州市污水处理项目[中图分类号]F812[文献标识码]A[文章编号]1674-1102(2017)05-0035-04收稿日期：2017-03-14基金项目：池州学院人文社会科学研究项目（2015RW002）；安徽省软科学研究计划项目（1607a0202063）。作者简介：张林森（1986—），男，安徽宿松人，池州学院商学院讲师，硕士，主要研究方向为税收理论与政策；项桂娥（1964—），女，安徽青阳人，池州学院商学院教授，主要研究方向为产业经济，教育管理。JournalofChizhouUniversity2017年10月第31卷第5期Oct.2017Vol.31No.5DOI:10.13420/j.cnki.jczu.2017.05.009专业人才缺乏等问题，在借鉴国外先进经验的基础上，提出了加快完善相关法律法规、识别相关风险并且制定合理的风险分担机制、加大对于社会资本的政策支持等对策措施。杨树维[3]认为PPP在实践中存在投资风险与投资回报难以确定、政府与社会资本之间的合作协议以及对于项目公司的全过程监管、人才以及第三方机构不足等问题，进而提出做好PPP项目顶层设计、推进PPP项目的试点示范、强化有效的风险分担机制以及建立完善的公众参与PPP项目监督的机制等方面来提出对策。刘薇[4]认为PPP模式中政府和市场主体具有伙伴关系、风险共担、收益共享三个基本特征，将PPP融资模式与其他的融资方式进行比较，结合PPP模式在我国的发展实践，借鉴英国PFI/PPP的基本特征和加拿大PPP项目对于就业、收入和税收方面的积极影响，提出了完善PPP法律法规、培育政府契约精神、创新金融支持模式以及建立规范的监督管理机制等建议。叶晓甦[5]从PPP概念与特征、PPP项目风险与分配、PPP项目治理理论、政府管理机制与监督等角度对PPP模式进行了研究，并提出未来PPP项目的研究方向在于合同管理、政府-社会资本-公众三方关系、政府和社会资本合作机制以及社会资本的准入门槛等四个方面。张平[6]在分析我国PPP项目主要运作模式的基础上，提出我国基础设施建设PPP模式在实际运用中存在着利益分配机制难以确定、风险分担机制难以确定以及政府角色转变困难等问题，进而提出完善政府管理职能和法律体系，建立合理的价格调节机制以及风险分担机制等对策措施。以往学者的研究主要是从宏观上对PPP模式进行研究，主要涉及的方面有PPP项目融资模式有哪些、不同融资模式之间有何区别；PPP项目在实际运行过程中存在的风险以及政府和社会资本如何分担风险；PPP项目在快速发展过程还存在哪些制约因素以及如何采取措施促进PPP项目的发展以及提高PPP项目的成功率。综合以往学者研究可以发现，很少有学者以一个PPP项目为出发点，来研究单个PPP项目本身的原因、问题以及意义。笔者就是从池州市本地PPP项目出发，以自身在池州市财政局挂职期间取得的相关资料为依据，对池州市污水处理及市政排水设施PPP项目进行调研分析。2池州市污水处理项目PPP模式的特征PPP（Public-PrivatePartnership）就是政府和社会资本合作进行公共基础设施建设，以特许经营协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，最终使合作各方取得比预期单独行动更为有利的结果。PPP模式具有以下特征：2.1伙伴关系在传统的融资模式下，政府处于管理者的地位，授权社会资本进行基础设施的建设，社会资本相对而言承担较大的经营风险；在PPP模式下，政府和社会资本是合作关系，通过设立合资公司，政府和社会资本共同出资成立项目公司，在特许经营期限内，由项目公司负责公共基础设施的建设运营维护。以池州市污水处理项目为例，该项目由池州市自来水公司与深圳水务集团共同出资成立项目公司，其中自来水公司占比20%，深圳水务集团占比80%。池州市住建委授予项目公司特许经营权，项目公司购买主城区已建污水厂、污水泵站和排水管网，这属于存量资产的转让；在26年特许期内投资建设规划中的污水处理厂及排水设施；负责运营、维护和更新排水设施及全部污水处理厂，在特许期结束后将所有项目设施完好无偿移交给安徽省池州市自来水公司或其指定机构。2.2利益共享地方政府和社会资本共同进行公共基础设施的建设和运营，对于在未来有稳定现金流入的项目而言，关键在于公共服务价格的确定上。如果定价过高，社会资本将会获得超额利润，同时加大了社会公众的负担水平。如果定价过低，无法形成对社会资本的吸引力，可能导致项目招标中出现没有社会资本应标的情形，这样的话，项目的融资就会以失败告终。以池州市污水处理项目为例，项目协议签署时的服务费单价为初始价格，污水处理服务费单价为0.78元/立方米，排水设施服务费单价为10万元/（公里年）；这样的定价水平可以使得深圳水务每年可获得收益10000万元。在特许经营期内，项目公司同池州市住建委依据实际运营情况、物价水平及已建项目基础上的新增资本投入等因素每3年可按照公式向市住建委提出服务费标准调整申请，并接受价格主管部门的监审。池州市住建委会同市财政局和市物价局审核其申请，就服务费标准调整做出决定，项目公司应遵照执行。2.3风险共担PPP模式时间长，未来不可变因素较多，风险也比较复杂，所以就有必要在签订合同时明确双方的义务，让风险由最适合承担的一方来承担。在特池州学院学报第31卷36许经营期内，社会资本一般承担项目的融资-建设-运营-维护过程中的市场风险，深圳水务会进行新建污水处理及市政排水设施，也会对存量资产进行更新改造和维护，这些风险都由深圳水务承担；地方政府承担非市场风险，比如政府政策的一致性，不能因为官员的更换而导致项目的终止，政府还需要制定政策和制度，保障项目的平稳运行。特许经营期满，深圳水务应该向池州市政府或者其指定机构完好移交项目设施的所有权益，在移交之前，项目公司应该对项目进行彻底维修，也就是不能26年到期了，移交给政府的是一个烂摊子。3池州市污水处理项目采取PPP模式建设的原因池州市污水处理项目采取PPP模式建设既有必要性又有可行性。其必要性有二，一是传统模式存在公共产品（服务）质量不高、公众满意度低等问题；二是在地方政府融资平台建设债务较大的情况下，继续采取传统模式进行基础设施建设，会增大政府财政压力。其可行性在于社会资本具有资金和技术优势，同时国内具有成熟的水务投资市场。3.1公共产品（服务）质量不高、公众满意度低池州市目前拥有污水处理厂2座（10万吨/日）、已建排水管网750km、已建污水泵站7座(10.45万吨/日),这些基础设施都是政府以财政性资金投资建设的，而且这些基础设施都已经有不少年头了，设施比较陈旧落后，难以满足城市化快速发展的需要。到了雨季，由于降水不能及时排出去，路面很容易积水从而引发城市内涝，影响居民出行与日常生活，公众满意度较低。传统的单纯依靠政府财政资金提供的公共产品（服务）质量不高，在预算考核软化的情况下或者考核形式化的情况下，政府钱花出去了，但是获得的效果微乎其微。根据测算，池州市政府每年花在污水处理以及市政排水方面的财政拨款接近1亿元，对于一个省属中小城市而言，这样的财政投入已经不算低了，但是政府每年提供的污水处理以及市政排水设施服务的质量还是不高，政府财政资金使用效率低下。3.2政府债务规模较大，难以满足基础设施建设的巨额资金需求池州市政府债务已经达到了较高的水平，主要原因是池州市本身经济发展水平一般，主要是以生态文明立市，工业化程度很低，全市基本没有规模以上的工业企业，但是政府重视基础设施建设，不断加大对于基础设施建设的投入，随之而来的就是政府融资平台较大规模的政府债务。随着经济社会的发展，整个社会对于基础设施的需求也会与日俱增。公共基础设施具有公共物品的某些特征，非竞争性与非排他性是公共物品的两个基本特征，导致了社会资本不愿意提供纯公共物品，政府具有社会管理职能，理应提供公共物品。但是政府财力是有限的，按照传统模式进行基础设施建设主要依靠政府财力，为了预防地方政府财政风险，缓解池州市政府财政压力，有必要扩宽公共基础设施建设资金来源渠道，PPP模式可以引入社会资本参与地方基础设施建设。3.3社会资本具有资金和技术优势自上世纪80年代国外水务公司登陆中国以来，国内水务市场逐渐发展成熟，越来越多的国内外水务企业参与到水务市场化的改革中来，水务投资人市场已经培育发展起来，这些投资人不仅拥有雄厚的资金实力，而且很多企业已经拥有污水处理厂网一体化的丰富经验。以池州市的中标社会资本深圳水务集团为例，该集团集自来水生产及输配业务、污水收集处理及排放业务、水务投资及运营、水务设施设计及建设等业务为一体的大型综合水务服务商。集团承担着深圳全市的供水业务及原深圳特区内所有污水处理业务，并在全国七个省成功投资运作了十九个水务项目，为全国1800多万人口提供优质、高效的水务服务。深圳水务集团的供水能力