浅析拆违执法工作的现实困境及对策

浅析拆违执法工作的现实困境及对策拆违的理想状态是即违即拆,老违快拆,然而现实情况却是执法流程尚未走完,违法建筑早已雨后春笋,这就是拆违执法的尴尬。xxxx为大家带来的浅析拆违执法工作的现实困境及对策，希望能帮助到大家!浅析拆违执法工作的现实困境及对策今年，我区为了有效破解城区发展短板瓶颈，优化提升城区发展环境和品质，提出了重塑老城厢的实施意见，加强城区顽症综合治理就是一项重要的工作任务。面对重重难题，我们在法治的基础上，做到了高效拆违、和谐拆违，并在实践中总结出了‘拆违十条’,实现了整治效果、执法效果和社会效果的有机统一。黄浦区依法治区办常务副主任、司法局局长刘辉说。现实与理想的矛盾现在的聚奎新村才算是名副其实的新村，一排排刚刚结顶的崭新楼房看着令人爽心悦目。这里原是建于上世纪60年代的直管公房，居住面积普遍较小，于是日积月累，家家户户都在窗外挂个吊脚楼，两根拳头粗的钢管，贴着墙壁一支撑，上面长出一排小房间，楼与楼之间将近5米的间距，被简易棚挤得只剩一两米宽。数据显示，该小区287户居民中，有245户违法搭建，共有违建441处，其中吊脚楼68个。今年年初，这里被定为黄浦区补短板、治顽症社会环境综合治理工作的重要区域后，经过综合整治，这才有了现在这一新貌。以前楼上搭阁楼，楼下墙开裂;外面落大雨，屋里落小雨。发生火灾，消防车别想开进来，住在里面心慌慌。严大爷住在这里已有50余年，他说，现在不但违建拆了，还改造成了新楼房，一应俱全，这是好事，我们支持。据了解，像聚奎新村这样的老城厢，黄浦区还有很多。截止今年6月，全区违法建筑超过了2.1万处，面积总量29万多平方米，每月还有不少违法建筑冒出来。如何依法有效拆除老违建、遏制新违建，这道难题摆在了黄浦区面前。难就难在执法规范和执法效能不统一，现有的拆违相关法律众多、内容复杂、规定不全面、彼此间交叉重叠，同时执法力量分散、权责不清，常常相互扯皮。以至于出现了拆违工作‘作为难，难作为’的现象，长期以来违法建筑越来越多，积重难返。黄浦区人民政府法制办调研员张中南告诉记者。在这种情况下，拆违十条应运而生。张中南认为，作为上海市第一份拆违的区级成文指导性意见，最大的特点就是积极整合法律资源，充分发挥法律适用的倍增效应，构建具有区域特色的拆违机制。规范和效能的统一以前的拆违执法是一个多部门分段负责的‘流水作业’,一个正在搭建的违法建筑，从立案到结案至少要两个半月，已建成的违法建筑执法程序更长，需要一年左右。而违建的施工往往一夜间就能搭出半间房，一个节假日就能搭起一层楼，执法行动往往追不上违法行动黄浦区城市管理行政执法局副局长王文震说。为此，拆违十条打破了原有条上自扫门前雪的局限，突出块上网格化管理的优势，以街道为单元格，汇集城管、公安、消防、规土、房管和市政建设、市场监管、物业等单位和部门力量联勤联动，有效形成条块结合、以块为主的工作模式，整合执法力量，提升执法效率。拆违十条创新性地将违建分成三类：一是正在搭建的，二是占用道路和公共场所的，三是其它已建成的。针对这三类违建，拆违十条重构执法流程，对第一类违建，要求适用立即拆除程序，48小时内实施强制拆除;对第二类违建，要求适用立即代为强制拆除程序，在事实认定后最快7天就可以走完全部程序;对第三类则要求适用一般程序。从目前实践来看，80%以上的违建属于前两类。给违法建筑分类，既可以从现有的法律法规中找到更利于提高执法效能的依据，又可以针对性的解决现实难题。比如，可以遏制违建蔓延势头、消除公共安全隐患，降低执法成本，提高执法效率等。王文震说。拆违十条还规定，对于正在建造和突击建造的违法建筑一律不予补偿。这样可以防止有人利用扩建和加建房屋征收补偿面积收益，缓解和减少不必要的矛盾和冲突。王文震解释说。实践和民意的和谐轮渡公司的退休工人老路居住在豫园小区已有60余年，现在孩子们都搬走了，老人却依旧选择留下。不久前，老人十多年前加盖的一个违建淋浴棚被拆除了，现在被改成了一个花坛，即便入冬了，花坛里依旧郁郁葱葱在拆违行动中，黄浦区城市管理行政执法局拆违指挥部负责人戴革平成了老路的好朋友，几个月来，这位同济大学建筑专业的高材生充当了这个小区众多蜗居的梦想改造家。近日记者走进了老路家，这里虽然空间狭小，但经过改造后，布局显得合理科学，功能齐全又不失美感。其实，像豫园小区里发生的故事在黄浦区今年的拆违行动中数不胜数。厅西路菜场位于上海市立达中学门口，脏乱差的环境和路面违章、无证设摊交织错落，区域环境整治问题成为令人头疼的难题。黄浦区半淞园路街道党工委、办事处通过适用拆违十条，坚决拆除了路面51处沿街违章建筑户，焕然一新的厅西路区域综合治理项目得到了学校家长、社区居民的共同称赞。最近大半年来，执法人员走进群众家里，详细了解各种情况，制定专门的一户一方案，使拆、建、管三个环节无缝衔接，执法实践获得民意的支持。拆违十条，不仅仅是一拆了之，在严格执法的同时，必须解决群众实际困难，关注拆违背后的民生问题。黄浦区外滩街道办事处副主任丁琦宁说：我们从安全保障和基本生活服务两大需求入手，加强堵疏结合，推进拆违和民生改善的同步进行，实现和谐拆违。截至目前，黄浦区补短板、治顽症社会环境综合整治区域内共拆除违法建筑2056处，面积2.6万平方米，在拆违过程中未发生一起激烈矛盾，也没有出现一起行政复议、行政诉讼。浅析拆违执法工作的现实困境及对策引言违法建设一直是各地经济社会发展中面临的一个重要挑战，尤其是在大城市，屡禁不止的违法建设犹如疯狂生长的毒瘤，侵蚀着原本有限的土地和空间资源，严重影响城市的形象，甚至给群众的生命财产安全造成威胁。尽管各地的查处力度在逐年加大，但很多地方的形势依然不容乐观，存量违法建设数量居高不下，新增违法建设又层出不穷，对违法建设的处置已经成为城乡治理的一大难题。在严峻的违法建设形势面前，执法实践呈现的普遍景象却是要么长期拆不动，任由违法建设存续和蔓延而束手无策，要么以非法手段将违法建筑强制拆除。当前，强制拆除违法建筑的现实需要与严格遵守法律规范之间的矛盾异常凸显，强制拆违的法律机制陷入了难堪重负的困境。行政强制拆违为何会遭遇如此尴尬的处境?强制拆违机制本身是否存在内在的缺陷?如何变革违法建设拆除相关制度以走出现实困境?本文试图对这些问题进行探讨。一、违法建设强制拆除的运行机制违法建筑物、构筑物和设施是指建筑物、构筑物和设施本身是违法的，违反有关建设规划、土地使用、城市容貌标准、环境卫生标准，以及其他行政管理方面的法律、行政法规。言及违法建设，首先涉及各领域法律法规对其的拆除规定。根据《城乡规划法》的规定，在城镇规划区内违反规划许可的违法建设需要强制拆除的，由县级以上地方人民政府责成有关部门查封施工现场、强制拆除，在乡、村庄规划区内违反规划许可的违法建设，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正和拆除。2011年颁布的《行政强制法》对强制拆除违法建设的程序进行了集中规定，除了第四章第一节行政机关强制执行的一般程序书面催告、听取陈述和申辩、作出强制执行决定、送达等之外，第44条还规定了强制拆违的特殊程序：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。其特殊之处体现在：一是强制拆除前应当进行限期自拆公告;二是只有当事人在法定期限内不复议不起诉又不自拆的情况下才能实施强拆。除了国家层面的立法，各地方对违法建设强制拆除的程序还有细化规定。通过考察我国违法建设强制拆除的法律规定，可以发现其存在以下特征：第一，涉及执法部门多。在目前的法律体系中，违法建设根据其侵犯的不同法益、破坏的不同法律关系，分别归不同的主管机关管辖，即使在城市管理处罚权实行相对集中行使情形下，针对违法建筑实施强制拆除也往往需要城管、公安、消防、街道等行政部门，以及公证、社区、物业等多方主体的共同参与。第二，公告程序混乱。虽然行政强制法规定了行政机关的公告义务，但其规定极其模糊，对公告内容、发布时间、公告期限均未予以明确，公告与催告是何种关系亦不明晰，实际执法工作中的样态也不尽一致。公告程序的模糊规定无形中增加了执法人员的困扰，使其深陷程序违法的担忧中而难以高效、快速行事。第三，法定期限内不复议、不诉讼才能强制执行。依据我国法律规定，一般而言复议和诉讼期间行政行为不停止执行，但在违法建设的强制拆除程序中，立法突破了这一原则性规定。《行政强制法》第44条的规定，只有当事人在法定期限内未申请行政复议或者提起行政诉讼且不自行拆除的，才能实施强制拆除。该特殊规定导致违法建筑的强制拆除周期很漫长。2014年新行政诉讼法的修改把起诉期限从三个月延长至六个月，这意味着单是这一程序就将强制拆除的期限拖到至少半年以上。二、违法建设强制拆除机制的成本效益分析任何法律制度只有在实际运行中才能检验其实施效果，而现状是强制拆违的效果并不理想。这与相关行为主体在强制拆违程序中的利益选择密切相关。一个理性的人总是追求自身利益的最大化，马克思曾说：人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。在市场经济环境下，行政机关在很大程度上表现出理性人的倾向，而不再完全是传统的道德人形象，公共机构像一个理性最大化者一样行事，会对其资源不同用途的预期成本和预期收益作出比较。(一)依法强制拆违成本高在探讨强制拆除违法建筑中行政主体的利益选择时，最基本的是对该程序运行的成本和收益进行核算。行政机关依法强制拆违的成本至少包括：一是依法强拆的直接成本。这部分主要有对限期拆除进行书面催告、听取相对人的陈述和申辩、报经有权机关批准强制拆除、作出强制拆除决定、送达决定、实施拆除前进行公告所需要的人力、物力、财力和时间，等待当事人申请行政复议和提起行政诉讼法定期限届满的时间成本，组织协调相关单位人员实施拆除的精力和时间，通知当事人清理有关物品的付出，制作笔录和摄制录像的成本等等。没有直接强制执行权的行政机关还要承担依法申请法院强制拆除的成本。二是依法强拆的机会成本。依法强拆必然意味着放弃通过违法程序实施强制拆除，也就放弃了违法强拆可能带来的收益。这部分成本主要有人民群众对高效拆除违法建筑的期待，上级政府和官员对下级政府完成制止和查处违法建设的要求等。虽然违法强拆获得的利益是以牺牲程序价值作为代价的，有可能受到法律的制裁，但与程序违法的轻微法律责任相比，这种巨大的结果利益在现实中对行政机关仍然具有很大的吸引力。行政机关依法强制拆违的收益主要包括：一是依法强拆的法定收益。其主要是违法建筑的消灭，以及违法建筑拆除带来的现实危害和潜在危险性的消除。如市容市貌的迅速还原、土地和空间资源的立即恢复、安全隐患的快速消除。二是依法强拆的边际收益。所谓守法行为的边际效益，指因守法行为所带来的法定效益之外的额外部分，是在法定效益之外社会追加的积极性奖赏或认可。其主要有上级政府对依法强制拆除的认可、社会群众的满意、相对人可能的尊重。依法律程序强制拆除与违法拆除的最大区别在于前者充分保障了相对人的权利，通过法定拆除程序，当事人获得了广泛的知情、参与、救济的机会，整个拆除行动确保是公平公正的，因此依法拆除的边际收益还包括了相对人可能的尊重。从上述成本收益分析以看出，政府为了保障相对人的合法权益，需要付出巨大的直接成本来履行法定的拆除程序，换言之，政府依法实施强制拆除要付出高昂的代价，收获的是政府行政合法性的增强。然而，在处置违法建设中对相对人权益的保障很难直接作为政府官员政绩的加分项，至多只是不让违法拆除成为减分项，上级政府和周围群众更加关心的是最终查处了多少起违法建设，拆除了多少面积的违法建筑。由此可见，依法强制拆违的成本和收益处于严重的失衡状态，正是由于这种严重失衡，行政机关失去了严格依法强拆的动力。(二)违法强制拆违成本低与依法强制拆除的高成本相比，违反程序强制拆除违法建设的成本却很低。首先，违反程序拆违的直接成本较低。违法强制拆除不按照法定程序进行，法律要求的催告、公告、送达、等待行政复议和行政诉讼期限等所需成本可以部分或者全部省去，强制拆除行为也