以绩效杠杆促高质量发展

以绩效杠杆促高质量发展——关于“亩均论英雄”改革的督查调研与建议（节选）（2018年5月）一、改革已形成组合拳效应“亩均论英雄”改革是由基层先行探索、再不断在全省总结推开的一场实践。特别是省政府出台指导意见（浙政发〔2018〕5号）以来，推动改革进一步从县域部分工业企业向规上规下工业企业乃至服务业覆盖，从单位资源要素指标向创新要素指标拓展，从资源要素差别化配置向供给侧结构性改革机制深化，并日益形成鲜明的组合拳效应。通过督查调研，我们梳理了各地一些较有特色的典型做法。（一）因地制宜创新评价办法。在省里确定6项指标（亩均税收、亩均增加值、全员劳动生产率、单位能耗增加值、R&D经费支出占主营业务收入之比）、4档结果的基础上，不少地方对评价规程、内容和机制作了积极探索。宁波市编制企业综合评价工作手册，出台全省首个取数规范，将评价指标分解成59项数据，规定统一的数据口径、统计规则、取数职责、工作流程、时间节点、取数表式，形成综合评价闭环运行机制。海宁市整合设置科技创新指标，其中包括R&D经费支出、发明专利、省级新产品3个二级指标，进一步强化“创新论英雄”。在对拥有土地使用权的所有规上工业企业评价同时，率先对规下1亩以上工业企业设置亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收3项指标，分纺织、皮革、机械电子、其他4大行业进行评价。乐清市根据企业规模、科技含量等因素实行提档降档制，对年销售收入5亿元以上的行业龙头企业和上市公司定档为A+，对高新技术企业和新兴产业企业在评价时提升一档，对占地10亩以上的规下企业和发生安全生产、环保事件企业进行降档。（二）多管齐下优化资源要素配置。义乌市制定涵盖财政、土地、能源、环境、金融、品牌、人才等方面的17项措施，充分运用企业综合评价结果，实行差别化的水电气价格、城镇土地使用税率、排污权指标分配等政策，促进资源要素“合理配、优质配、合法配、高效配”。温岭市以亩产效益为导向配置土地资源，出台工业用地“先租后让”实施意见，将具体地块先予租赁经营，待企业投产进入稳定期后，按照原设置条件对经营状况进行评估，再启动土地出让程序。常山县作为我省首批被纳入国家重点生态功能区的县市之一，建立“黄绿红”三色资源配置机制，即清理低效企业，解决黄色土地资源错配问题；整合能耗指标，解决绿色能源要素高配问题；实施综合评价，解决红色政策奖励高配问题，有效发挥了机制导向作用。（三）严把增量项目准入门槛。德清县率先开展“标准地”改革试点，按照事先做评价、事前定标准、事中作承诺、事后强监管的要求，优化投资项目服务管理，并明确每块建设用地容积率、投资强度、能耗标准、环境标准、亩均税收等指标，建立“7+1”重点产业精准招商机制。杭州市滨江区设置“3+2”产业用地准入条件（亩均投入600万元、产出1000万元、税收100万元以上，解决就业300人以上、地下开发两层以上），在“引资引智—孵化培育—量身供地”产业供地模式基础上，推行“研发总部+生产外移+结算回城”新思路，以此筛选优质企业落户。宁波市江北区将亩均产出不达标、能源消耗过高、研发能力欠缺的项目列入负面清单，还实施合同履约保证金和分阶段权证管理制度。（四）切实强化转型倒逼机制。绍兴市柯桥区实施印染行业综合评价以来，已促使64家企业平稳退出，保留的50家印染企业完成阶段性整治提升，并按照市场对接交易、政府收回储备、土地整理利用、提升改造租售、司法强制处置“五个一批”方法盘活闲置低效工业用地。宁波市镇海区将D级强制限制类企业与未按时完成整改的C类企业列为环保整治重点对象，对连续2年列入强制限制类且整改提升无望的企业限期关停并转，对年度评级为C、D的企业原则上限制新增项目用地。杭州市上城区引入海绵城市、第五立面、开放式园区等理念，编制“城市设计+单元控规”规划，将工业用地容积率逐步提升至3.0，以亩产效益为杠杆打造电子机械功能区，推动企业转型“提速、提档、提质”。（五）着力加强组织技术保障。各地都成立由政府主要领导牵头的工作推进机制，落实主体责任，形成工作合力。杭州市实行多规融合监测，构建空间与产业对应的地理信息平台，并对1.1万余家工业企业和各类开发区（园区）、特色小镇土地利用、生产经营、排污能耗、规划布局、投资意向等进行普查梳理，建立“一企一档、一园一档、一产一档”，形成全市工业企业和工业平台“两张表”、工业用地和平台分布“一张图”。嘉兴市依托智慧城市办公室整合形成的体制优势和技术基础，建设覆盖全市工业企业、产业平台的综合评价大数据平台，着力打破部门数据壁垒，开展分行业、分区域数据挖掘分析。嘉善县实行专班化运作，设立专门的县工业企业绩效评价办公室，建立多部门协同的工作例会和督查考核制度，制定抓落实的配套政策措施。通过“亩均论英雄”改革，各地逐步摸清了工业企业家底，更通过机制撬动，促进产业综合绩效显著提升。实践证明，这项改革具有较强的系统性、导向性，对我省优化经济结构、转变发展方式、转换增长动力发挥了重要作用。二、实践中的问题与不足（一）综合评价体系尚待完善。一是对企业评价的行业类别、指标设定等需深化研究。目前，多数县市尚未开展行业分类评价；即使已作分类的，划分标准形形色色。也有企业反映，应将社会责任的履行进一步纳入评价。二是对税收等指标核算口径不一。有的地方按应缴额，有的地方按实缴额。一些企业因享受高新技术企业、研发费加计扣除、新购设备增加值抵免等优惠，导致政策性的评价降级。对污染物排放核算，不同地区差异性也较大。三是对用地面积还需准确界定。各地目前基本按“年末企业实际占用的土地面积”计算，即剔除了出租的闲置厂房。承租方则往往业绩欠佳，而出租企业由于做小了占地分母，亩均效益等次显著提升，但土地总体利用效率其实偏低。（二）短期评价难以全面反映实情。一是受市场行情影响。由于市场波动，按单个年份经济指标作评价，容易出现档次的较大起落。二是受企业并购影响。如某市一家公司原属A类，因难以落实新增建设用地，兼并一家占地66亩的“僵尸企业”求拓展。虽然这是一桩让企业增效、财政增收、社会减负的好事，但由于用地面积扩大，按现有评价办法很可能导致企业降级。三是受即期投入影响。如某市一家公司本是A类企业，近年来谋求转型升级，累计支出研发经费逾2亿元。这些投入在短期将减少企业利润和税收上缴，客观上对评级造成负面影响。（三）资源要素差别化措施未充分落地。从各地情况看，土地使用税方面的政策实施比较到位，水电气价、排污费等差别化政策措施有待健全。不少地方反映，差别化电价政策须具有权限的省级部门制定或授权出台。省里对该项措施虽有宏观的政策导向，鉴于尚未出台相关操作细则，不少地方的差别化电价实施范围仍限于高耗能行业。另一方面，对相关政策的执行力度存在区域不平衡。从某市所辖县区收取排污费的企业数及金额方面，可以得到印证。（四）激励与倒逼机制还需健全。一是对优质企业动力牵引有限。以某市区为例，如将土地使用税率标准由每年10元/平方米（二级）提高到15元/平方米（一级），则每亩增加税负3333元/年。以平均地价70万元/亩计算，增加缴费相对于地价的0.4%。在现行政策调节力度之下，业绩较好的企业总体希望多占地。二是对劣势企业倒逼力度偏弱。以某公司为例，2017年亩均税收0.19万元，连续3年被评为D类，但因企业占地、用水盘子较小，政策杠杆作用也不大。有的企业虽然已处歇业状态，却难有相应的淘汰退出机制。三是对低效用地再开发缺少政策鼓励。企业在收购转让城镇低效用地时，光缴纳所得税、土地增值税、增值税、契税等各项税费，累计可能超过交易费用的30%；加上对土地取得方式、用途认定等方面政策配套不够，一定程度上影响了企业盘活存量用地的积极性。（五）数据采集共享存在难点。综合评价指标涵盖土地面积、税收、工业增加值、排放等内容，涉及国土、税务、统计、环保、市场监管等较多部门。一方面，受《统计法实施条例》、税务数据保密等规定的影响，政府部门数据资源共享仍面临较大障碍，目前基本采取按职责比对的方式。另一方面，基层数据采集核查困难较多。尤其对不少租用场地的小微企业，因“一户多表”“一表多户”，往往无法取得电耗等数据，难以核算企业增加值。矛盾最突出的是用地情况，企业有自用、混用、租赁等类型，甚至存在违章建筑、私自围垦等形成的实际占用。由于企业用地数据由调查人员核定，而受测量方法、动态变化等不可控因素影响，很容易出现偏差，严重影响绩效评价的真实性和准确性。三、若干建议“亩均论英雄”改革本质上是一场经济领域的效能革命。它以亩产效益为核心，通过资源差别化措施、要素科学化配置、政府精细化治理，形成强有力的绩效杠杆。此项改革对我省推动高质量发展具有重大意义，建议在总结各地实践的基础上，继续坚持效果导向、问题导向，切实抓好深化和完善工作。（一）进一步放大改革效应。“亩均论英雄”改革在我省起步于2006年，是习近平总书记主政浙江期间提出“腾笼换鸟”“凤凰涅槃”理论的具体实践，经过10多年迭代拓展，已日益形成一项在全国具有先发优势的制度创新系统工程。此项改革从机制着眼，较好抓住了有效市场与有为政府的结合点，十分契合中央发展壮大实体经济、推进高质量发展的战略部署，是我省从供给侧推进质量变革、效率变革、动力变革的有力抓手。建议进一步提炼内涵、深化顶层设计，充分发挥其对我省转变经济发展方式的撬动效应，争取使之成为像“最多跑一次”改革那样具有全国性示范效应的浙江经验、浙江样本。（二）创新迭代评价办法。一是深化指标体系设计。除经济效益、环境效益指标外，可适当引入反映社会效益（就业吸纳能力、社会保险费征缴等）的指标。还应看到，产业分工必然兼有高中低端，且分布于一定圆周半径内。因此，有必要从全产业链角度，思考改革促使低端环节转移后的区域协作配套问题，故对占地较少的小微企业评价可在指标维度、权重设置上有所差异。二是健全分类评价机制。建议省级层面出台企业评价分类划分标准，便于在全省范围开展横向比较和结果运用。根据各地产业实际情况，应加强分类精准指导。对具有国际国内比较优势的区域特色产业，建议综合考虑行业特点、规模效益、地方贡献等因素，由各地细化分类评价，避免因一刀切影响传统产业积极性。三是延长核算周期。建议每年综合评价以近3年平均实绩来核算，尽可能熨平因市场行情、企业并购、即期投入等带来的波动。四是推进立体式评价。进一步使园区、乡镇（街道）等属地单位参与评价，包括引入第三方评价，促使综合评价更加客观公正。（三）推动政策杠杆精准发力。一是深化细化全省性政策措施。针对各地实践中的共性问题，建议研究出台资源要素差别化政策的若干细则，分职能部门制订用水、用地、用能、排污等可落地的措施。适时颁布相关地方性法规或政府规章。二是创新政策扶持方式。从调研中感到，大多优质企业被评为A类，主要在乎荣誉，其次看中对新增用地的支持，对土地使用税、水电气价格减让却不太敏感。为此，要进一步叠加运用财政、土地、金融、项目、人才等政策措施。结合企业评价结果运用，建议将部分优惠政策杠杆化，不一定直接返钱给补助，可以尝试作为企业创新投入等匹配性扶持，更好形成政策的乘数效应。三是优化企业用地配置机制。在增量用地方面，推行“标准地”“先租后让”等模式，完善工业用地弹性出让和分阶段管理制度，切实提高新增用地准入门槛。在存量用地方面，结合实施传统产业改造、“僵尸企业”处置等政策，通过严格土地执法、强化经济惩戒、降低交易成本等手段，倒逼低效用地盘活。（四）以数字化促进服务监管智慧化。一是构建一体化数据平台。建议以省级公共数据基础平台为依托，建设省、市、县、园区四级联动的企业综合评价大数据管理系统。在统一基础软件的前提下，允许各地进行二次开发运用，形成统分结合的运营平台。二是健全数据采集核实机制。对“亩产效益”评价基础数据，建立全省统一的采集标准和数据规范。按照“谁主管、谁统计、谁负责”原则，确保数据动态即时导入平台，并形成分类分级共享机制。三是建立一站式的企业绩效档案。以企业社会信用代码为编号标识，建设全省统一的企业综合评价绩效档案，并与公共信用数据库实现数据贯通，积极探索大数据挖掘分析。四是发展网上资源要素交易市场。依托