公共部门人力资源流动管理

第五章公共部门人力资源流动管理2【本章导言】公共部门人力资源流动管理是公共部门人力资源管理重要内容之一。关于公共部门人力资源流动管理的称谓和理解，各种教材有所不同。有的教材称为公共部门人力资源流动，包含调任、转任、轮换、挂职锻炼和回避等内容。3第一节公共部门人力资源任免与升降一、任免（一）含义职务任免是以政府为代表的公共组织有关公职人员任职和免职的总称。它是指任免机关依据有关法律、法规，在任免权限范围内，依照一定的标准、条件，通过法定程序，任命或者免去公职人员担任的某一职务。职务任免是国家确认公职人员法律地位的必需的法定程序，它实际上是一种职务管理。4（二）任用方式1.选任制。即通过直接或间接民主选举，由法定选举人投票确定公职人员任用人选的方式。2.考任制。即管理机关按照统一标准，通过公开考试、择优录取的程序任用公职人员。3.委任制。即拥有职务任免权的任免机关在其任免权限范围内，直接确定任用下属公职人员的任用方式。4.聘任制。即用人单位通过契约的形式，确定与国家公职人员关系的一种任用方式。5（三）职务任免机关及权限公职人员的任免工作，需要由有任免权的机关来进行。职务任免是一种人事管理行为，任免机关是行为主体。任免权限是指任免机关所具有的任免权力与范围。任免机关只有在其任免权限范围内实施的任免才是有效的。任免权是其他各项人事管理的基础和核心，其他人事管理权如考核权、奖惩权等机关权限，都应与任免权保持一致。6（四）公职人员的任职公职人员的任职，是指任免机关依据有关法律法规，通过法定程序，授予具有公职人员身份的人员一定的政府行政职务。《公务员法》第六章第四十一条规定：“公务员任职必须在规定的编制限额和职数内进行，并有相应的职位空缺。”任职如抛开具体内容，只从一般意义上考虑任职的资格、条件、原则和程序时，它适用于升任、降任和转任等各种形式。以下主要讨论三个问题，一是任职情形的问题；二是任职程序问题；三是关于公职人员的兼职问题。71.任职情形。我国相关制度对公职人员的任职情形，做出了明确规定。2.任职程序。公职人员的任职程序，是指任命公职人员所必须经过和完成的过程。它具有法定程序的性质。1）提名。任免单位根据职位空缺数、职位数额的限制，国家公职人员的德才提出拟任职人选。2）考核。3）呈送和审批。4）任命。5）归档。83.关于公职人员兼职的规定。很多国家对公职人员的兼职都有明确规定。总的来看，各国不限制公职人员从事学术性、公益性活动的兼职，但禁止公职人员兼任有报酬的工作，特别禁止公职人员在赢利性机构兼职。我国的公职人员制度，对公职人员兼职也做出了规定。《公务员法》第六章第四十二条规定：“公务员因工作需要在机关外兼职，应当经有关机关批准，并不得领取兼职报酬。”禁止国家公职人员在企业和赢利性事业单位兼职，主要是为了避免官商不分的弊端，保证国家行政机关能够客观公正地行使职权。9（五）公职人员的免职1.免职情形。国家公职人员有下列情形之一的，应当予以免职：转换职位任职的；晋升或者降低职务的；离职学习期限超过一年的；因健康原因不能坚持正常工作一年以上的；退休的；因其他原因职务发生变化的。2.免职程序。1）相关单位提出拟免职建议，包括免职人选和免职事由。2）由任免机关人事部门对免职事由审核。如果情况属实，可交由任免机关集体讨论并做出决定。3）任免机关发布免职令或免职通知，并在一定范围内公布。10二、升降（一）含义公职人员的职务升降，是指管理机关按照有关法律法规，提高或降低公职人员的职位与级别。它是公共部门人力资源的纵向垂直流动和调整，涉及到公职人员在官职序列中地位的改变，包括职务晋升和降职两个基本方面。11（二）公职人员晋升的种类不同的公职人员晋升概念，会导致不一样的晋升分类。按照职务和职等的变化可以分为四种：职务晋升，职等不变；职等晋升，职务不变；职务职等同时晋升；资格晋升。我们这里讨论的公职人员晋升，不仅是指在组织的阶梯上往上提升，也包括工作扩大、责任加重等广义内容。12（三）公职人员晋升的条件1.考核结果。2.任职年限。3.基层经验。4.文化程度。5.符合任职回避的有关规定。13（四）公职人员晋升的程序我国公职人员晋升的一般程序包括：1）制定晋升计划，确定参加晋升的人选；2）对预选晋升人员进行资格审查；3）对考核对象进行再考核；4）决定晋升人选。对于晋升领导职务和非领导职务的程序，《公务员法》第七章第四十四条规定：“公务员晋升领导职务，按照下列程序办理：1）民主推荐，确定考察对象；2）组织考察，研究提出任职建议方案，并根据需要在一定范围内进行酝酿；3）按照管理权限讨论决定；4）按照规定履行任职手续。14（五）公职人员的降职公职人员的降职，是指管理机关按照有关法律、法规的规定，对由于各种原因不能担任现有职务的人员，依据一定的程序，降低其职务和级别，并改任较低职务的管理活动。《公务员法》第七章第四十七条规定“公务员在定期考核中被确定为不称职的，按照规定程序降低一个职务层次任职。”15三、升降任免的作用公职人员的升降和任免，属于公共部门人力资源管理中的两个不同环节，存在着密切的联系。公职人员升降任免是公共部门人员流动循环中的一部分，它们和人员流动的其他环节，如人员的考试录用、调任、退休等，共同构成了公共部门的人员流动系统161.有利于稳定公职人员队伍，吸引优秀人才。2.可强化公共部门内部的激励机制，促使公职人员努力工作，提高自身的综合素质。3.有利于公共部门人力资源的有效利用。4.保证职务升降任免的科学性和权威性。17第二节公共部门人力资源交流与回避一、交流（一）含义与特点交流是指国家公共部门出于对组织工作的需要、人才锻炼的需要或其他法定的原因，根据法律法规所规定的管理程序和方法，对组织内部的公职人员的人事流动，以及系统之间的人事流动进行的规划、控制、协调等管理活动的总称。18（二）交流的作用1.增长阅历，提高才干。2.促进人与事的适度统一。3.捅破“人情网”，打击腐败行为。4.促进政府机构改革的发展。5.解决公职人员的实际生活困难。19（三）交流应遵循的原则1.依法实施原则。2.统分结合的原则。3.复才用才原则。4.集体与个人利益相结合原则。20（四）交流的形式各国的人事行政管理制度中，对公职人员的交流管理范围、种类、形式、方法、条件、程序都有法规的明文规定，彼此有共性，也有差异性。《公务员法》第十一章第六十三条规定：“交流的方式包括调任、转任和挂职锻炼。”我国现行的公务员交流措施是国家公务员制度的重要组成部分，它根据交流对象的不同与交流范围的不同，采用调任、转任和挂职锻炼三种基本形式。21（五）公职人员的调任管理1.调任的含义和特点。调任是指国家行政机关以外的工作人员，通过一定程序调入国家行政机关担任领导职务或助理调研员以上非领导职务的人事交流活动，以及公务员调出行政机关，到其他组织系统任职的人事交流活动。22调任具有以下特点：1）调任包括调出和调入两项基本内容。2）调任活动涉及公职身份的获得与丧失。3）调任的范围。4）调任的对象。5）调任的目的。232.调任的要求。1）调入的条件以及限制。2）调出的条件。3.调任的程序。24（六）公职人员的转任管理1.转任的含义与特点。转任是指公务员因工作需要或其他正当理由，在国家行政机关内部进行跨地区、跨部门的调动，或在同一部门中的不同职位之间进行转换任职的人事交流活动。25特点：1）转任是公务员在行政系统中的内部流动活动。2）转任不涉及公务员身份的去留问题。3）公务员的转任只能是平级调动，而不涉及到职务的升降。4）转任的目的。262.转任的要求。1）每个年度政府人事主管部门对转任的人员数量有大致的限度。2）转任必须在用人单位有相应职位空缺的情况下才能进行。3）转任过程中，用人单位除了要考虑转任者的正当理由外，还有根据组织职位结构和职位发展需要，通盘考虑转任者的知识、能力及素质构成。4）转任者必须具备拟转任职位所要求的资格条件27（七）公职人员的挂职锻炼管理1.挂职锻炼的含义。挂职锻炼是指国家行政机关有计划地选拔国家公务员在一定时间内到上级机关、基层单位、其他地区机关或企事业单位，担任一定职务，锻炼才干的内部交流活动。281）挂职锻炼有两种：第一，针对无领导经验的公务员，为取得全面的领导经验，到基层单位担任某一领导职务的锻炼。第二，初任的青年公务员，缺乏实践经验，到基层单位任职，从事具体业务工作，了解实际，积累经验和增长才干。292）挂职锻炼不涉及公务员行政隶属关系的改变。3）挂职锻炼公务员的主要流向是基层机关和企事业单位。302.挂职锻炼的期限与组织。在我国，挂职锻炼的期限一般规定为一至两年，这样既可以使公务员得到锻炼，又不会影响到公务员在机关的发展和个人生活。要使挂职锻炼制度化，就要进行有组织的管理。行政机关可以与特定的基层单位建立联系，为公务员输出挂职寻求途径。在挂职锻炼期间，行政机关的人事部门也应与基层单位保持沟通，及时了解公务员在基层单位的工作能力和表现情况，将锻炼期间的考核业绩与其今后的奖惩、任用、晋升等环节联系起来，防止“锻炼好坏一个样”的现象31二、回避（一）含义和作用回避原来是司法审判中的专业术语，要求法官避嫌的一种说法。在人事行政管理中，它是指在国家行政机关中，为了防止公职人员出于某种亲情关系或个人利益，不能秉公执行公务，直至徇私枉法、以权谋私，而对其任职和执行公务等做出的事前限制性措施。它也是国家公务员监控机制的组成部分。32作用1.防止腐败，促进国家行政机关的廉政建设。2.有利于公务员清洁廉明，维护机关的正常工作。3.回避有助于维持或提高机关干部素质水平，促使公务员健康成长。4.回避有助于消除政治上的不安定因素，促进政治团结，社会稳定。33（二）回避的原则1.政策配套原则。2.依法回避原则。3.内外监督原则。4.自我约束原则。34（三）回避的形式回避针对的是亲属聚集现象，因此回避涉及亲属关系的范围包括：夫妻关系、直系血亲关系，三代以内旁系血亲及其配偶关系、近姻亲（包括配偶的父母、兄弟姐妹、儿女的配偶和父母等）关系等。我国的国家公务员制度实行四种基本回避方式，即：任职回避、公务回避、地区回避和卸任回避。35第三节公共部门人力资源辞职与辞退一、辞职（一）含义和作用辞职是指公职人员根据本人意愿，经任免机关或主管部门批准，依照法律规定辞去所担任的职务，解除与所在部门或单位的职务关系的行为。辞职是建立在公职人员自愿基础上的，是公职人员的自由择业权利的体现。它分为两种情况：一种是辞去原来担任的领导职务，改任它职；另一种是完全解除与原单位的职务关系。36（二）辞职的条件我国《公务员法》第十三章第八十一条规定：“公务员有下列情形之一的，不得辞去公职：1）未满国家规定的最低服务年限的；2）在涉及国家秘密等特殊职位任职或者离开上述职位不满国家规定的脱密期限的；3）重要公务尚未处理完毕，且须由本人继续处理的；4）正在接受审计、纪律审查，或者涉嫌犯罪，司法程序尚未终结的；5）法律、行政法规规定的其他不得辞去公职的情形。”案例9-2：引咎辞职制度如何完善37（三）辞职的程序1.公职人员辞职后，任免机关可根据需要重新安排任职或调离国家公共部门。2.公职人员辞职后，半年内被重新录用到其他公共部门的，其工龄连续计算，超过半年的，其前后工龄合并计算。3.辞职公职人员的个人档案由原单位人才交流中心负责保存。4.国家公职人员辞职后，两年内到与原单位有隶属关系的企业或者营利性事业单位任职，须经原任免机关批准。5.违反辞职规定，擅自离职的，任免机关不予办理辞职手续，对因擅自离职给国家造成政治、经济损失的，应给予行政处分或经济处分38二、辞退（一）含义和作用公职人员的辞退，是指公共部门依照法律规定的条件，通过一定的法律程序，做出的解除公职人员全部职务关系的活动