从分割到分享的社会保险福利安排

从“分割”到“分享”的社会保险福利安排――成都市农民工社会保险案例研究都阳屈小博王美艳摘要：四川省成都市制定实施的“综合型”农民工社会保险是目前中国比较典型的一种农民工社会保险模式。本文通过实地考察，对成都市农民工社会保险福利体系主要改革和推进政策的案例研究发现：成都政府主导的统筹城乡社会保险福利体系改革，以及城乡社会保险相关制度安排供给方面的一系列努力，是成都农民工从社会保险福利体系的“分割”到不断扩大“分享”的直接原因，促进城乡社会保障统筹安排有逐渐“区域内一体化”的趋向。但城乡社会保险体系的非均衡性依然存在，需要社会保险制度安排区域间相互协调以及全国层次的保险统筹制度创新，形成城乡社会保险体系一体化制度安排，逐渐消除这种不均衡性。关键词：农民工；社会保险；成都案例；区域内一体化四川省是西部地区劳动力资源输出的大省。2007年，在成都城镇务工的农村劳动者近200万人，其中成都市区进城务工农村劳动者达96万人。成都市于2003年率先进行了农民工社会保险体系的改革和推进。2007年，成都市和重庆市一起成为“全国统筹城乡综合配套改革试验区”。统筹城乡的社会保障体系，无疑是统筹城乡发展的核心领域，而完善农民工的社会保障则是实现城乡统筹发展的重要纽带。从最初制定实施农村户籍进城从业人员综合保险暂行办法，到出台促进农民工向城镇居民转变的政策意见，农民工群体从“进厂不进城、离土不离乡”的城镇社会保险体系“分割”状况到“分享”社会保障福利的范围和程度逐步扩大。在中国形成了比较典型的“综合型”农民工社会保险模式，相对于中国中西部地区和部分东部地区的大中城市，成都市农民工社会保险体系的建立和完善相对比较领先，在保险覆盖、保险范围、参保条件、账户设计、保险补偿等方面向城乡公平化程度和“区域内一体化”统筹迈进。一、成都市“综合型”农民工社会保险总体情况成都市于2003年3月1日出台《非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》（简称《综合保险》），在保障非城镇户籍农业从业人员利益方面，走在全国的前列。2003年成都市综合社会保险(简称《综合保险》)的范围包括：老年补贴、工伤补偿和住院医疗费报销。该《综合保险》对保障对象进行了明确的界定：本办法适用于本市行政区域内的国家机关、社会团体、城镇企1业、事业单位、民办非企业单位、有雇工的城镇个体工商户和与之形成劳动关系的非城镇户籍从业人员以及无单位的非城镇户籍从业人员，但排除了从事家政服务和农业劳动的劳动力。将参保对象限定为进城务工人员，即农民工。综合保险保障范围包括农民工工伤保险或意外伤害保险、住院医疗费报销、老年补贴。2005年5月起农民工综合社会保险的缴费基数确定为八个选择档次①，即是上一年成都市职工平均工资的60%、70%、80%、90%、100%、120%、150%和200%。用人单位在为雇用的非城镇户籍从业人员(农民工)办理综合社会保险时，按非城镇户籍从业人员月实际收入就近靠档申报。综合保险缴费按缴费基数的20%缴纳，其中有用人单位的，由单位承担14.5%，个人承担5.5%；无用人单位的，全部由本人缴纳。成都市社会保险经办机构对综合保险三项待遇支付水平和运营费实行分项核算，综合保险费收不抵支时，可以调整缴费基数的最低额和缴费比例（见表1）。表12005年成都市农民工综合保险缴费基数档次表缴费档次月缴费基数（元）月单位缴费（元）月个人缴费（元）月缴费总额（元）一档：60%732106.1440.26146.40二档：70%854123.8346.97170.80三档：80%976141.5253.68195.20四档：90%1098159.2160.39219.60五档：100%1220176.9067.10244.00六档：120%1464212.2880.52292.80七档：150%1830265.35100.65366.00八档：200%2440353.80134.20488.00有用人单位的非城镇户籍从业人员，履行缴费义务期间享受工伤保险、住院医疗费报销和享受老年补贴；无用人单位的，享受意外伤害补偿、住院医疗费报销和享受老年补贴。非城镇户籍从业人员在参加综合保险并连续按时足额缴费满6个月以后的缴费期间，因患病或非因工负伤发生的医疗费，出院后由社会保险经办机构或其委托的商业保险公司按一定公式计算报销②。综合社会保险中的老年补贴实行完全个人账户制，按缴费基数的8%划①2008年缴费档次有所调整，将原来的8个档次化分为3个档次，即60%、80%、100%。②报销费用＝一次性住院医疗费－[（城镇职工基本医疗保险规定的起付标准+应由个人自付的费用）]×（75%+累计缴费年限数×0.5%）。起付标准为一级医院404.20元二级医院646.72元；三级医院970.08元；个人自付费用为诊疗项目×20%，一个自然年度内报销封顶金额为入院前6个月本人月平均缴费基数×48。2入个人账户。有用人单位的，以个人缴纳的5.5%记入个人账户，其余的2.5%从单位缴费中划入；无单位的，按缴费基数的8%从其缴费中划入。养老保险的领取条件为男满60周岁、女满50周岁，且累计缴费满1年①。非城镇户籍人员如不满足年龄要求，或不在成都市从业，以及虽满上述年龄但累计缴费年限不满1年的，本人可以选择申请将个人账户中的按本人缴费基数8%计算的累计储存额（包括利息）一次性退还给本人。非城镇户籍从业人员如转为城镇户籍，综合保险直接转为基本社会保险，参保年限和个人账户余额可在基本保险中连续计算。该《综合保险》打破了农民工群体没有社会保险的“分割”状态，在中国西部率先实施，使得农民工群体开始“分享”城市居民所拥有的社会保险福利。由于中国典型的二元经济社会结构的影响，使得农民工既非传统意义上的城镇居民也非传统意义上的农村居民，虽然离开传统农业但又未被非农业部门和城市完全接纳，再加上特殊的心理特征②，农民工在城市之间、城乡之间及城市内部就业的高流动性，因而影响农民工参加综合保险的因素是多方面的。与分离于社会保险之外相比，综合保险的实施无疑是一大进步，但还需要针对农民工群体的特性和需求持续推进社会保险福利改革。对此，成都市近年来实施了一系列改进政策和办法，在一定程度上扩大和改善了以农民工为主的非城镇户籍人员的社会保险福利。二、“综合型”社会保险体系对农民工社会保障福利的改善成都市实施的农民工“综合型”社会保险制度安排和管理方式，对农民工社会保障权益有了较大范围的覆盖，近年来不断制定新的政策和办法修改和完善农民工社会保险福利制度，改善农民工社会保障福利，这可以从以下几个方面来体现：第一，农民工逐渐“分享”到了城市居民所拥有的基本社会保险福利，并且在个别保险类别上已经与城市居民的保险设计做到了制度上的统一。如工伤保险制度建立上，缴费标准和工伤保险赔付标准基本与城镇职工做到了统一，在社会保险福利获得上使农民工与城市户籍从业人员的差异缩小。第二，通过不断调整完善政策，扩大了农民工“分享”社会保险的范围。农民工在参加综合保险的缴费标准单位14.5%、个人5.5%保持不变的情况下，社会保险享受待遇由享受工伤补偿、住院医疗保险、老年补贴3项，扩大到了享受工伤补偿、住院医疗保险和老年补贴、门诊补贴、计划生育补贴5项，其中工伤补偿、住院医疗保险与城镇职工的保险支付基本等同。第三，政府加大了对用人单位为农民办理综合社会保险的财政支持。对招用农民工并足额缴纳综合保险费的用人单位给予相应社保补贴，补贴标准①领取标准为：本人账户累计储存额+本人平均缴费基数×本人累计缴费年限×0.6%。②胡务.成都农民工综合社会保险研究，农村经济，2005年第2期。3定位为参保单位全年综合保险缴费基数总额的4.5%，逐步构建农民工综合社会保险与城乡其他社会保险制度的转移对接政策性原则，逐步扩大和完善了农民工“分享”社会保障福利的权益。第四，农民工享受医疗保险的政策规定更加灵活。城市用人单位可为进程务工农村劳动者办理城镇职工基本医疗保险，按成都市上年职工平均工资9.5%缴纳基本医疗保险费，建立个人账户享受住院医疗保险待遇。也可以选择按上年职工平均工资的4%缴纳住院医疗保险费，不设立个人账户，住院医疗费用待遇支付标准与城镇职工基本医疗保险一致。第五，考虑农民工群体的流动性，制度设计允许其在农村养老保险、城镇基本养老保险之间允许转接。在农村参加农村养老保险的农民养老保险个人账户与参加城镇职工基本养老保险的个人账户可以累积计算，农民养老保险缴费年限与参加城镇职工基本养老保险缴费年限连续计算，保障了流动就业的外出务工农村劳动者养老保险的连续性和续接。三、政府统筹城乡社会保险及其相关制度安排的努力成都市政府自2003年1月制定实施《成都市劳动用工和社会保险管理暂行规定》、《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》至今，市政府及相关职能部门已制定30多个有关改善城乡社会保险体系改革和推进的政策措施，对城乡社会保障统筹安排做了一系列制度供给方面的努力。从表2可以看出，以农民工为主的农村户籍劳动者的社会保险福利待安排开始逐步改善，城乡社会保障制度方面的差异逐渐缩小，呈现“区域内一体化”制度安排的趋势。从最初为农民工制定工伤补偿、住院医疗保险、老年补贴的综合保险，并扩大医疗门诊补贴、计划生育补贴等保险，到现在开始涉及城市的教育、就业、失业救济、住房和医疗福利以及其它社会保障方面的资源，体现了地方政府统筹城乡社会保障一体化的安排意图。这可以通过对其中重要的典型政策措施解读来分析。4表2成都市城乡社会保险统筹主要政策的制定情况①政策发布时间政策制定/实施者政策/规定名称政策制定主要目的2002年12月成都市政府《成都市劳动用工和社会保险管理暂行规定》加强劳动用工和社会保险管理，扩大就业和促进再就业2003年1月成都市政府《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》保障非城镇户籍从业人员的合法权益，规范用工行为，维护劳动力市场秩序2003年3月成都市劳动和社会保障局《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险暂行办法》制定农民工综合社会保险实施办法和具体操作程序2003年10月成都市劳动和社会保障局《用人单位原使用的城镇临时工和农民工补缴基本养老保险费及有关问题的通知》制定用人单位没有按规定为农民工办理基本养老保险手续和缴纳基本养老保险费的补缴办法2004年3月成都市委、市政府《成都市征地农转非人员社会保险办法》、《成都市已征地农转非人员社会保险办法》解决失地农民的社会保障问题，妥善安置失地农民，保护被征地农民的合法权益2004年4月成都市政府《建立新型农村合作医疗制度的意见的通知》以县区为统筹建立新型农村合作医疗制度，提高农民抵御重大疾病风险能力2004年9月成都市国土资源局、劳动和社会保障局、财政局《成都市己征地农转非人员社会保险办法》采取储蓄式安置、原征地单位直管、委托代管等方式为农转非退养人员办理保险手续2004年12月成都市劳动和社会保障局《农民工参加工伤保险有关问题的通知》针对工伤认定、工伤保险办理的专门政策规定2005年3月成都市劳动和社会保障局《2005年成都市城区进城务工就业农民子女接受义务教育换签（新签）劳动合同实施办法》在成都市五城区进城务工就业的农民子女可申请到本市城区全日制公办中小学接受义务教育2005年4月成都市劳动和社会保障局《关于2005年社会保险业务中使用全市职工平均工资的通知》从2005年5月开始农民工综合保险启用新的缴费标准，按非城镇户籍从业人员月实际收入就近靠档申报2006年10月成都市委、市政府《成都市人民政府关于深化户籍制度改革深入推进城乡一体化的意见（试行）》健全完善城乡一体的户籍管理制度，允许并鼓励具有成都户籍的农民工通过租房办理城镇户口2006年11月成都市政府《成都市非城镇户籍从业人员综合社会保险补充规定》完善非城镇户籍从业人员综合社会保险制度，提高综合保险保障水平①本研究只整理了与农民工、失地农民、农村有关的城乡社会保险福利政策情况，由于农村户籍人员的社会保险都是参照城镇户籍居民逐步实施和纳入的，农村户籍人员所享受的社会保险，城镇居民全部都享