发展性社会福利

周辉[e-mail]社会发展（socialdevelopment）或者发展性社会福利（developmentalwelfare）的社会福利思想，试图协调经济与社会发展的关系，从而突破传统社会福利政策孤立看待经济和社会发展的弊端。社会发展主义主要是在第三世界国家社会福利实践过程中发展起来的社会发展水平的度量：RichardEstes的社会发展指数（socialdevelopmentindex）和联合国开发计划署的人类发展指数（HumanDevelopmentIndex）◦社会发展主义福利思想的产生发展有三个背景，即殖民地和第三世界国家的社会福利实践、联合国对社会发展观的推进以及工业化国家的社会背景和社会福利发展等。殖民地和第三世界国家的福利实践◦长期以来，殖民地的经济发展并不受重视，只是简单地被攫取资源，并为此维持法律和秩序◦20世纪初，人们逐渐认为，殖民地不仅仅是提供出口的原材料基地，自身也可能成为经济实体◦起初，殖民地的社会福利不受重视，甚至被看做是经济发展的障碍，但许多殖民地土生土长的政治家在于西方发达国家的比较重认识到实施社会服务于社会的现代化是并行不悖的。◦1954年，在英格兰召开的殖民地官员会议上正式采纳了“社会发展”，这一概念得以正式确立联合国和国际机构对社会发展观的推进◦联合国最初优先考虑家庭福利、儿童关怀和青年工作等，但从20世纪60年代开始，倡导将社会项目与经济规划充分融合，从而在最广泛意义上提高了社会福利。◦1966年，联合国将“社会委员会”的职权扩大，并更名为“社会发展委员会”，并发起了包括确立社会发展指标等一系列的活动，以帮助各国规划机构衡量社会发展目标完成的程度，从而加深了人们对社会与经济发展关系的认识。◦到了70年代联合国又通过了几项有关统一性社会与经济规划及其相关主题的决议，从而促成了第三世界成员国对社会规划概念的普遍采纳。◦其他如WB、WHO、ILO等。1974年，世界银行的研究人员研究认为，政府能够在促进经济增长的同时，保障经济增长所产生的资源得到公平的分配。为形成新的经济规划模式，他们建议各国实施各种各样旨在减少不平等、将资源导向最贫穷群体的政策与方案工业化国家对发展性社会福利观的推动◦多数工业化国家的社会政策很少与经济发展相关联，但是瑞典则不仅融合了经济与社会政策，而且专门用社会政策来促进经济发展，即通过有效的劳动力市场政策维持高就业。推荐阅读：詹姆斯·梅志里：《社会发展：社会福利视角下的发展观》社会发展的概念和观点◦社会发展是指“一种规划的社会变化过程，旨在与经济发展的动态过程的协调下促进人口的福祉”。◦社会发展提出的观点是，经济政策与社会政策必须相互结合。社会发展强调人类福利的提高要融入到充满活力的经发展的过程。没有经济的发展，社会发展就没有可能，而如果没有人类整体福利的大幅提高，经济发展也就失去了意义。◦社会发展的支持者们声称，经济和社会政策结合得更紧密能提高所有人的福利。人们曾经深信，经济增长将会自发促进社会进步。但是事实无情粉碎了这一梦想。经济增长不但没有带来社会平等，却扩大了收入和其他社会福利方面的差距。梅志里认为，即使在经济发展并不理想的第三世界国家，事实上近半个多世纪以来绝大多数国家也不是没有经济增长，它们存在的主要问题是经济增长与社会发展不协调。最典型的是一些拉美国家，尽管其经济增长令人瞩目，但是贫困现象始终十分突出。西方工业化国家中也没有消除贫困。在美国，尽管密西西比河流域经济增长十分突出，但是贫困水平却是全国最高的，婴儿死亡率甚至超出不少第三世界国家。这种经济和社会增长的不同步现象被称为不协调的发展、扭曲发展或畸形发展“distorteddevelopment”。社会发展的基本主张是，确保社会与经济的协调发展，使发展的结果惠及所有的阶层社会发展主义的主要原则◦1、建立一个混合型、整体性的社会政策模式。在多数国家，负责经济发展的政府部门与社会服务机构没有定期的沟通。社会发展取向的实施需要经济发展部门和社会服务机构一起在同一的发展架构内更加紧密地协作。◦2、积极的劳动力市场和就业政策。在发展过程中，要优先考虑有利于创造工作岗位和实现就业的机会。积极的劳动力市场和就业政策的核心是，通过严格失业保障资格申请、缩短失业保障期限、降低失业保障水平，并将保护性劳动就业政策与积极就业政策相结合，从而“激活”失业者◦3、促进人力资本投资。社会发展的核心理论是社会计划应该以投资为导向。很多国际组织、政府及社会政策研究者对社会政策的作用正在形成一个共识，即社会福利具有帮助人们实现潜能的作用，如同教育、卫生事业一样，是对社会资本和人力资本的投资。社会发展主义的主要特点◦1、社会发展具有普遍性和介入性的特点，致力于社会变迁。社会发展理论认为社会发展需要一个强大的政府，这种强大不仅指在提供社会福利方面，而且表现在推动经济发展方面。◦2、社会发展取向主张通过社会投资提升人力资本，从而实现社会融合和经济融合，结束目前社会福利和经济发展分割的状况，树立社会福利的积极形象。◦3、社会发展主义实践发展性福利是通过把经济增长、社会发展和提高人民生活水平等目标整合在一个宏观发展的架构内，赋予社会福利更积极的意义：社会福利不仅满足社会需要，而且有助于经济发展。社会发展是对“残补性”和“制度性”的超越◦社会发展使促进人类福利的一种途径，其最显著的特点是，它旨在促进经济发展同时力图达成各种社会政策的和谐。◦社会发展与其他促进社会福利的途径的不同之处，就在于其强调发展，同时强调全民性与宏观性。因此“社会发展”被认为超越了以往主宰社会福利思路的那些残补型和制度性途径，后二者“为了筹资都要被动地以来经济活动。两者都不关心社会福利资源的生成方式……社会发展途径之所以能超越残补型和制度性争论，是因为它使社会福利和经济发展政策与项目发生直接关联”。社会发展的综合视角◦梅志里认为，社会发展提供了一个综合性视角，“关注的焦点是社区与社会，强调的是有计划地干预，提倡的是动态的、以变化为导向的方法，能包容多种因数，顾及全民的利益，最重要的是能使社会干预手段和经济发展努力达成协调”。社会发展中的“发展”有多层含义：1、在理论层面，即整体性社会政策，指的是国家主义、个人主义和社群主义范式的融合。国家主义强调政府在经济发展、社会发展以及社会管理方面的重要作用；个人主义认识到市场和民营部门对提高经济效率、满足人的基本需求是非常必要的；社群主义则重视积极的社区动员和民众在社会政策决策中的参与2、在实践层面，经济发展和社会发展已经开始协调起来，社会政策已经融入到经济政策中。正在出现一种混合型、整体性的社会政策模式。“在发展过程中，社会与经济发展构成了一枚硬币的两面。没有经济发展也就没有社会发展，而如果经济发展没有同时改善整体人口的社会福利，也就毫无意义”。社会发展的目标多元◦社会政策的目标从缓解贫困转变为增强人们维持生计的能力、增进全民福利、保障人权、促进社会公平等多个方面。增加人们维持生计的能力，即所谓“可持续生计框架”是社会政策被称为“发展型”的一个重要原因。◦可持续生计框架为解决贫困和剥夺问题提供了一种更具有整合性的思路。这种分析框架不再是单一部门的战略，而是在更广阔的环境下对生存战略的分析，以及根据地方能力和需求做出调整的、因地制宜的解决方式。社会发展的积极性◦传统社会政策没有从根本上为弱势群体摆脱贫困、实现可持续发展提供条件，因而在本质上具有被动型。◦社会发展的对象不再只是现实的贫困者或者其他弱者，而是一种增进全社社会成员经济和社会能力的社会资源再分配机制。在这个意义上，社会发展的核心问题被认为更重要的是发展它对经济发展的积极作用。◦因此，能促进经济发展的社会干预手段是被优先考虑的，而不是那些只具有疗效功能或维持功能的社会干预手段。◦能促进经济发展的社会发展手段是多方面的：实施能创造人力和社会资本的政策与方案；通过建立个人发展账户鼓励资产积累；通过生产性就业和自我就业促进经济参与；消除经济参与的障碍以及建立有助于发展的社会氛围等。代表作◦《资产与穷人：一项新的美国福利政策》◦《美国梦的内涵：资产、贫困和公共政策》◦1990年提出以资产建设为基础的社会政策：凡是广泛的和普遍性地促进公民和家庭尤其是穷人获得不动产和金融资产以增进他们的福利的方案、规则、法规法律，都属于资产社会政策。以资产建设为基础的社会政策市针对以收入为基础的社会政策提出来的。收入指的是金钱物品和服务的流动，资产指的是财富的储蓄和积累资产社会政策产生的背景◦1、福利国家政策受到挑战◦2、对贫困问题和阶级贫困的方式的再认识首先，贫困不是支出问题，也不是一种人道主义和社会公正的问题，贫困是对国家的一种消耗，一种人类资源的损失。其次，需要对贫困和社会政策以新的审视方式来思考。传统的方式是贫困救助，贫困群体的生活来源主要不是个人收入而是政府的转移支付，不从事生产活动的支付领取者们只是作为一种消费者而且是被动的、没有选择权的消费者参与经济生活。而且，实施社会救济或者社会援助的政策遴选资格就是：穷人不能拥有财富。这会造成贫困陷阱。主要思想◦全面反思“以收入为本”的福利政策认为福利国家的福利政策并没有发挥应有的作用，而且多数人已经对其失去信心。虽然收入转移有助于暂时减轻困难，但没有从根本上解决贫困问题。福利政策供养了弱者，但无助他们变强。但事实上，以收入为基础的政策却已成为西方国家福利政策的基础和核心。收入只是贫困的一种尺度，一种忽视了家庭福利的长期动态的尺度。以收入为基础的政策看起来很美，但不能激发人们的信心。它虽然体现了人性和公正，但并不是构筑福利救助的唯一方式和最好方式。以资产为基础的福利政策则可以从根本上进一步促进穷人的福祉和国家的长期发展。◦分析了资产与收入的关系资产与收入是密切联系的。收入能被结余而积累为资产，形成未来消费的一个储存。反之，资产带来收入流动。衡量收入的关键尺度是稳定性，衡量资产的关键尺度则为流动性。资产是被存储的收入，代表着消费能力。对收入和资产的关系，谢若登做了一个形象的比喻——泉流和池塘的关系。◦强调拥有资产的效应福利水平等同于消费潜力，而代表消费潜力的不仅包括穷人的收入，而且包含穷人所掌握的储蓄和资产。不仅资产本身有积极的福利效用，而且资产会产生收入所单独不能提供的积极福利效应：促进家庭的稳定创造对未来的认知和情感取向促进人力资本和其他资产的发展增强专门化和专业化提供承担风险的基础增加个人的效能增加社会影响增加政治参与增进后代的福利◦建构以资产为基础的社会福利政策(asset-basedsocialwelfarepolicy）谢若登认为，我们应该更多的关注储蓄、投资和资产积累，而不是像以前那样将福利政策集中在收入和消费。这就是“以资产为基础的福利政策”谢若登发现，资产积累主要是制度化机制的结果以收入为基础的社会福利政策规定受助的穷人不能拥有一定数量的资产，否则将没有资格接受收入补贴，这表明现有的制度已经取消了穷人拥有继承性资产的可能性。而且对于穷人获得的定期的收入补贴，其后代很难继承。但是当非穷人获得资产时，其后代却可以顺理成章地继承这种资产，也就是说，穷人的后代永远继承不到资产，而非穷人的资产却可以代代享用。谢若登认为政府对于穷人的收入支持仅仅维持了他们最基本的生活需求，这使得他们不可能依靠福利政策爬出陷阱。另外，福利国家对非穷人的资产性分配又加快了他们积累财富的速度，无形中又再次拉大了穷人与非穷人的贫富差距。可见，当政府提供给穷人的福利转支仅以收入形式存在，将永远不能使穷人变富。美国历史上曾经推行过一些鼓励资产积累以增进社会福利的政策，加上资产滚动积累的代际效应，形成了发达国家的庞大的中产阶级。比如1862年的宅地法，规定开发者被授予162英亩土地。土地赠予是1865至1935年间唯一的联邦福利计划，它以资产为基础，对开拓者家庭和国家整体的影响是巨大的。随着福利国家的出现，最大的良乡财政福利类型是房屋抵押贷款利息