失业的福利制度

RP14/99-00失業的福利制度失業的福利制度失業的福利制度失業的福利制度：：：：國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議2000年年年年6月月月月胡志華先生胡志華先生胡志華先生胡志華先生立法會秘書處立法會秘書處立法會秘書處立法會秘書處資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部資料研究及圖書館服務部香港中區花園道香港中區花園道香港中區花園道香港中區花園道3號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈號萬國寶通銀行大廈5樓樓樓樓電　　話電　　話電　　話電　　話:(852)28697735圖文傳真圖文傳真圖文傳真圖文傳真:[phone]網　　址網　　址網　　址網　　址:電子郵箱電子郵箱電子郵箱電子郵箱:[e-mail]目錄目錄目錄目錄頁研究摘要研究摘要研究摘要研究摘要第第第第1部部部部——引言引言引言引言1背景1目標及範疇1研究方法2第第第第2部部部部——國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議3國際勞工組織及其公約3有關失業福利制度的國際勞工公約4香港及國際勞工組織4國際勞工組織就失業福利制度提出的建議5各種失業福利制度5受保障的人6提供福利的方式6領取失業福利的條件7取消申領人領取失業福利資格的條件7合資格期限8福利金額8領取福利的期限8等待期9失業福利制度的管理9第第第第3部部部部——失業保險制度於失業保險制度於失業保險制度於失業保險制度於1997年年年年7月亞洲金融危機發生後月亞洲金融危機發生後月亞洲金融危機發生後月亞洲金融危機發生後引進亞洲的情況引進亞洲的情況引進亞洲的情況引進亞洲的情況10有關引進失業保險制度的論據10失業保險制度可以作出的貢獻10“一些虛假的信念”111998年的研究報告“反駁”這些“虛假的信念”12亞洲經濟體系能否負擔失業保險制度？12保險費的收費水平13失業保險對勞工成本及勞工需求有何經濟影響？16----------------------------------------------------------------------------------------------立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語，並歡迎將之譯成其他語文文文文。報。報。報。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途告所載資料可隨意複製以供非商業用途告所載資料可隨意複製以供非商業用途告所載資料可隨意複製以供非商業用途，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘，但須註明資料出處為立法會秘書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部書處資料研究及圖書館服務部，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存。。。。強制性的失業保險供款對內部儲蓄會否帶來負面影響？16發展中國家是否具備運作失業保險計劃的能力？16在危機當中引入失業保險是否可行？17對勞工市場的新入職者及非正規行業的失業者有何安排？17附錄附錄附錄附錄18參考資料參考資料參考資料參考資料25研究摘要研究摘要研究摘要研究摘要1.國際勞工組織通過訂定國際勞工標準的公約。有關失業福利的3項重要公約為：(i)向非自願失業者發放福利或津貼的1934年公約(第44號)；(ii)1952年社會保障(最低標準)公約(第102號)；及(iii)1998年的促進及保障就業(失業)公約(第168號)。香港並無制定法例以實施這3項公約。2.國際勞工組織強調，每個成員國均應備有失業福利制度，以保障非自願失業的人。失業保險(在大部分工業化國家實施)及失業援助(在少數的工業化國家實施，如澳洲及新西蘭)制度是主要的兩類。3.失業福利制度的設計，應保障受薪的僱員。但國際勞工組織容許為以下各類人作出例外的規定，包括自僱的人、家庭傭工、在家工作的人、以長期服務形式受僱於政府的工人、季節性工人、低於規定年齡的年輕工人，以及僱主的家人。失業福利應以按期付款的方式提供。4.失業者須符合某些條件，才有權領取失業福利，包括：(i)他應有能力工作、可以工作，以及願意工作；及(ii)他應在公營的勞工介紹所登記求職，並定期前往查詢。5.申領人若由於勞資糾紛、行為不當、欺詐或不遵守主管當局的指令而失業，他可能會被取消領取失業福利的資格。國際勞工組織建議的合資格期限，是在過去52周內有26周受僱。6.失業福利的金額應釐定在其先前收入或法定最低工資或一個普通工人工資水平的45%以上，或是一個可提供最基本生活開支所需的水平，以最高者為準。失業福利的金額普遍介乎申領人先前收入的50%至60%。7.失業福利的付款期限，在每次失業期間可能限於26周。在每宗申請失業福利的個案中，國際勞工組織均容許有一段首7天的等待期。8.失業福利金由社會保障中心支付。由於申領人須前往勞工介紹所證明他們領取福利金的資格，上述兩個機構應保持緊密的聯繫。9.國際勞工組織呼籲，引入失業保險制度是為失業者提供社會安全網的一項重要措施，特別是在1997年7月的亞洲金融危機爆發後。國際勞工組織所建議的失業保險制度的條件，與該3項公約的條件相同，以減少對就業可能帶來的負面影響。國際勞工組織進一步表示，由於亞洲經濟體系的人均收入算高，負擔能力方面不會有問題。失業的福利制度失業的福利制度失業的福利制度失業的福利制度：：：：國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議國際勞工組織的建議第第第第1部部部部引言引言引言引言1.背景背景背景背景1.11999年10月，人力事務委員會及福利事務委員會要求立法會秘書處資料研究及圖書館服務部就與失業有關的各種福利制度進行研究。2.目標及範疇目標及範疇目標及範疇目標及範疇2.1研究的目標如下：!探討中國內地、台灣、馬來西亞、新加坡、南韓、英國及美國推行其與失業有關的福利制度的經驗(若有推行相關制度者)；!概述經濟合作及發展組織(經合組織)就與失業有關的各種福利制度進行研究的結果，並概述國際勞工組織就此制定的各項公約和建議；及!就上述地區推行與失業有關的福利制度的經驗進行整體的比較分析，並研究香港現時為失業者提供的各種協助。2.2經上述兩個事務委員會同意，研究的範疇如下：!歷史發展；!有關制度的主要特點和組成部分；!領取福利的資格；!福利的類別和金額；!領取福利的期限；!福利的課稅處理方法；!福利的資金來源；及!與失業有關的福利制度的管理事宜。立法會秘書處失業的福利制度：國際勞工組織的建議資料研究及圖書館服務部第2頁2.3本報告概述有關失業福利的國際勞工公約、香港參與國際勞工組織的情況、國際勞工組織對失業福利的各個方面所提出的建議，以及就在亞洲引進失業保險制度的建議，國際勞工組織所公布的研究報告。2.4本部就討論與失業有關的福利制度的問題分別撰寫了11份研究報告(RP13/99-00至RP23/99-00)，本報告是其中之一。2.5在這項研究中，“與失業有關的福利”指失業福利及相關的福利救濟。失業福利由失業保險金及失業援助金組成。失業福利純粹發放予失業者。換言之，非失業者不能領取這些福利。失業福利的受助人在當時必須已經失業、有能力工作、願意工作，並且正在尋找工作。如某地沒有設立失業保險制度或失業援助制度，或受助人已取盡失業福利，當地政府可透過提供各種公共福利救濟，確保個別受助人能夠維持生計。至於相關的福利救濟，根據經濟合作及發展組織國家在1996年就“福利制度及工作獎勵”進行研究時所訂的定義，救濟包括家庭福利、房屋福利、託兒服務福利及社會援助。所有受助人均須通過一項經濟狀況審查才可領取救濟，該等救濟並非專為失業者而設。3.研究方法研究方法研究方法研究方法3.1本研究主要根據國際勞工組織刊物所取得的資料撰寫。立法會秘書處失業的福利制度：國際勞工組織的建議資料研究及圖書館服務部第3頁第第第第2部部部部——國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議國際勞工組織就失業福利制度提出的建議4.國際勞工組織及其公約國際勞工組織及其公約國際勞工組織及其公約國際勞工組織及其公約4.1國際勞工組織始創於1919年，第一次世界大戰結束時在凡爾賽和會創立。1945年，國際勞工組織以獨立的專門組織身份與聯合國建立聯繫。國際勞工組織的使命是促進社會公義，特別是訂定國際的勞工標準，並促進勞工在工作時的基本權利。國際勞工組織在1969年獲頒發諾貝爾和平獎。4.2國際勞工組織透過制定公約和提出建議，履行其使命。國際勞工組織每年均舉辦國際勞工大會1，每個成員國的政府代表、主要僱主及僱員組織的獨立代表均出席會議。國際勞工大會所通過的決議，會隨即被國際勞工組織採納為公約或建議。4.3公約被視為擬備國家法例的一套準則。公約在一年一度的國際勞工大會通過並為國際勞工組織採用後，國際勞工組織的成員國便須遵照《國際勞工組織章程》，將有關公約知會其國家的立法機關。倘若該公約所訂定的標準已收錄在國家法律之內，有關的國家便可認可該公約。並非每一個遵循該公約的國家均必須進行認可，但無論是否牽涉正式的程序，國際勞工組織對於制訂標準有重大的影響。4.4《國際勞工組織章程》並規定成員國須製備年報，闡述該國為遵照經認可公約所載條文而採取的措施。該項章程亦提供一個讓成員國內的組織提出申訴的機制，包括若政府未能實施該國有關當局已認可的公約，另一成員國有權提出起訴。自1919年以來，獲國際勞工組織採用的公約已有182條。這些公約雖然未有被所有成員國認可，但國際勞工組織對其成員國的勞工及社會福利法例肯定有不少的影響。（國際勞工組織概述失業福利制度的發展史，有關資料載列於附錄I。）1國際勞工大會是國際勞工組織屬下的一個國際審議組織，負責制訂國際勞工標準，並為國際勞工組織的一般政策訂定指引。立法會秘書處失業的福利制度：國際勞工組織的建議資料研究及圖書館服務部第4頁5.有關失業福利制度的國際勞工公約有關失業福利制度的國際勞工公約有關失業福利制度的國際勞工公約有關失業福利制度的國際勞工公約5.1失業福利制度的一個里程碑，是國際勞工組織在1934年通過的公約，即向非自願失業者發放福利或津貼的1934年公約(第44號)。該公約規定，認可公約的國家須成立一個制度，向非自願失業者發放福利金。該公約並就受保障的人口、領取失業福利的條件，以及領取福利金的期限等訂定最低的要求。截至1997年年底，這項公約已獲得14個成員國認可。英國在1936年認可這項公約，但公約並沒有在香港實施。5.2至於有關失業福利的詳細條文，則在其後制定的1952年社會保障(最低標準)公約(第102號)中規定，訂明計算按期付款的方法。截至1997年年底，認可這項公約的成員國共40個，其中英國是在1954年認可公約，但公約並沒有在香港適用。5.3國際勞工組織在1988年通過促進及保障就業(失業)公約(第168號)，訂明在完全失業及開工不足的情況下的福利。截至1997年年底，有6個成員國已認可這項公約，但不包括英國。5.4中國自1919年起已成為國際勞工組織的成員國，但一直沒有認可這3項公條。6.香港及國際勞工組織香港及國際勞工組織香港及國際勞工組織香港及國際勞工組織6.1國際勞工組織目前有174個會員國，包括中國在內。香港並非國際勞工組織的會員，但可以中國代表團的成員身份2出席國際勞工大會，因此香港能夠參與國際勞工組織的活動。6.2香港可在考慮本地情況後決定是否適用某項公約。在通過法例以適用一項公約前，香港必須透過採取立法或行政