第16章社会福利

社会保障概论公共管理学院董西明第16章社会福利（SocialWelfare）第一节社会福利的含义和性质一、社会福利的含义1.广义上，社会福利是社会保障的代名词。2.狭义上，社会福利是社会保障的组成部分。定义一，专指政府和社会在基本收入之外给予社会成员的物质待遇，这种待遇以提供社会消费服务、设施、发放津贴的方式来体现。定义二，社会福利是国家和社会在社会成员基本收入之外，以提供设施、服务、津贴的方式来使社会成员的生活达到一定水平，以提高其物质文化生活质量的社会保障项目。定义三，国家和社会通过社会化的福利津贴、实物供给和社会服务，满足社会成员的生活需要并促使其生活质量不断得到改善的一种社会政策。也即，国家和社会为提高社会成员生活质量而提供的物资帮助和生活保障。定义四，指国家和社会为帮助社会成员改善生活条件，提高自身素质，以适应经济和社会发展需要，而实行的制度、采取的措施、举办的事业统称。它是在劳动报酬和基本社会保障之外的给付和服务。它包括：国家和社会举办的文化、教育事业、城市职工住房、医疗、社区或企事业单位举办的各类公益事业。定义五（不同于前四种的最狭义定义），仅指由国家出资兴办的、以低费、免费形式向一部分需要特殊照顾的社会成员提供物质帮助或服务的一种社会保障制度。它包括：国家、企业或集体兴办的敬老院、幼儿园、福利企业等。定义五也即：社会福利制度是指政府出资为生活困难的老人、孤儿和残疾人等特殊困难群体提供生活保障而建立的制度。3.狭义社会福利含义的要点：（1）社会福利的实施主体是政府。社会福利制度、范围、对象和标准、方式由政府代表国家确定；资金由政府从社会统一筹集。（2）社会福利的对象是全体社会成员。（3）社会福利是基本收入之外的物质利益，其目的是改善社会成员的生活质量，提高其物质文化生活水平。在社会保障制度体系中，社会福利是一种层次较高的保障措施，被人们称为社会保障的最高纲领。（4）社会福利的实现形式多种多样。它以提供设施、服务、发放津贴的方式来体现。而且，设施和服务更有普遍性和经常性。二、社会福利的特点（一）保障对象的广泛性1.社会福利是从社会意义进行的福利事业，其覆盖对象更为广泛。它是政府向社会成员普遍提供的福利，不管其身份、职业、地位等状况。它是在基本生活之上的社会保障项目。不存在基本生存权的保障问题。2.而其他社会保障所提供的服务都有一定条件，即只有具备这些条件的社会成员才能享受各种待遇。如：社会保险要求受保者必须交一定保费；社会救济要求受保助者生活在最低生活标准之下，只救助法定贫困者；社会优抚只面对特殊群体。（二）保障目标的高层次性1.社会福利是在社会成员个人收入（既定生活水平）基础上，尽力提高被服务对象的生活质量。所以，社会福利是社会保障体系的最高层次。2.社会保险以保证受保者的基本生活为目的；社会救济以保证社会成员的最低生活水平为目标；社会优抚也满足优抚对象的基本生活需要。这三种项目是对失去劳动能力者或贫困者进行保障，其目标层次较低。（三）实现形式的多样性1.社会福利除了向社会成员发放专项津贴，更多的是向社会提供福利设施和服务。2.而其他社会保障制度的待遇实现，一般是发放津贴形式。（四）福利标准的不确定性1.社会福利一般没有法定的统一标准。是与其提高生活质量这一目标本身的不确定性有关的。2.而其他社会保障制度中，待遇标准是制度的中心环节。标准的确定要有严格的程序和技术要求；标准要以法律或制度等形式加以规定下来后，不得任意修改。（五）福利资金来源和运用的社会性1.社会福利资金的提供者与受益者是分离的。福利资金由政府从社会统一筹集，然后根据社会需要统一安排。2.这一点与社会救济基本相同。也有不同之处：社会救济的资金筹集一般有专门来源；社会救济的资金使用也通过专门预算科目进行，且收支存有对应关系。（六）福利资金的单向性1.享受待遇的人，事先不需承担缴费的义务。2.待遇的支付，也不需要进行家庭经济状况调查。（七）组织形式的多元性、多层次、多渠道1.社会保险和救济制度，一般由政府强制实施，具有很强的政府干预性、制度的规范性和统一性。2.福利则是体现了政府干预和社会参与的有机结合，较为统一的社会津贴和随缘倾斜的职业福利、社区福利相结合。三、社会福利的性质（一）社会性1.它反映社会福利是一种社会意义的福利行为。2.决定了资金来源和运用具有社会性特征；也决定了其主体只能是代表社会利益的国家和政府；范围和对象是全体居民；侧重于公平；侧重于社会效益；侧重于社会消费。（二）福利性1.它反映社会福利是一种物质利益，且是在社会成员基本收入之外提供的，一种保障了基本生活基础上的利益。2.决定了其是一种较高层次的社会保障制度。解决的是提高生活质量和水平的问题，不是社会成员的最低生活或基本生活保障问题。第二节社会福利的内容和形式一、社会福利的内容（一）按照保障对象分类1.未成年人福利：政府和社会为各年龄层次的未成年人在就业之前提供的福利，包括教育、健康、生活福利。2.老年人福利：政府和社会为达到法定年龄的老年人提供的福利，包括文体娱乐、健康保健、托老院、长寿福利。3.残疾人福利：政府和社会以资金、设施、服务形式为身有残疾者提供生产和生活福利，目的在于使他们享有正常人同样的工作和生活条件，包括职业培训、福利工厂、教育、医疗康复福利。4.为妇女提供的妇女福利：产假。5.劳动者福利：政府和社会为劳动者提供的各种工资之外的津贴、物资和设施服务等。如房补、物价补贴、取暖补贴、设施。（二）按照福利项目分类1.生活福利：政府和社会为社会成员提供的直接用于衣食等生活消费方面的福利，如各种副食品补贴。2.教育福利：为受教育者提供的教育设施、教育服务、义务教育等。3.医疗卫生福利：以医疗康复设施、医疗卫生服务、减免医疗费用形式，为社会成员提供的福利。4.文体娱乐福利：以文体娱乐设施形式为社会提供福利。也是一种最为普遍的社会福利形式。5.住房福利：政府以低房租、低售价、住房补贴等形式向社会提供的福利。目的是改善居民的居住条件，提高居民生活水平。（三）按照福利实施范围分类1.国家福利：指国家兴办的、以全体人民为对象的社会福利。即中央政府为主体实施的福利措施。2.地方福利：以地方政府为主体、以区域内社会成员为对象，在一定区域内实施的福利待遇。3.行业福利：在一定行业范围内实施的、以行业劳动者为对象的社会福利。与企业福利的相同之处：一是都以就业为前提，二是都以职业为依据进行的局部性福利。与企业福利的不同之处：一是实施范围不同。二是实施目的不同；企业福利单纯提高本企业职工福利水平，行业福利往往解决行业的特殊福利需要而实施的。三是企业福利为一种企业行为；行业福利是行政管理部门和行业部门的一种社会行为。二、社会福利的形式1.价值（货币）形式：也叫社会津贴（补贴），政府向居民发放货币津贴的形式，以体现社会福利待遇。如物价补贴、住房补贴、医疗费用补贴。带有临时性和过渡性特征。因为，随着政策实施效果的固定化，而逐渐转化为固定工资。是一种较为次要的形式。2.实物（设施）形式：政府通过兴办科教、文、卫、体等公益福利设施，来实施社会福利制度。是社会福利的一种主要形式。采取这一形式的理由：一、福利设施为公共产品；二、提高生活水平，主要指消费水平，它取决于设施多少及层次。3.服务形式：政府和社会为了解决居民生活困难，通过福利组织（社区）向居民提供社会服务的方式，来实施社会福利制度。法律援助、老人护理、就业咨询。第三节中国的社会福利制度一、中国社会福利制度的建立和发展（一）中国社会福利制度的建立1.中国社会福利制度建立于20世纪50年代。2.1956年全国总工会颁发《职工社会困难补助办法》，规定困难补助的原则、对象、办法、经费来源等。3.1957年国务院发出《关于职工生活方面若干问题的指示》，对职工上下班、住宅、生活必需品供应、经费来源等都做了明确规定。4.以上制度的颁布，标志着我国职工福利制度的初步建立。（二）中国社会福利制度的改革和调整进入20世纪80年代，与整个经济体制改革要求相适应，中国社会福利制度也开始进行改革和调整，主要包括：1.改变社会福利由国家统包统揽的办法，动员社会力量兴办。2.发展残疾人劳动就业，增强残疾人的自立能力，减轻社会负担。3.大力开展社区服务。1993年民政部会同国务院13个部委联合颁发了《关于加快发展社区服务的意见》，使社区服务步入了社会经济发展的历史舞台，成为国民经济中第三产业的组成部分。二、中国现行的社会福利制度我国现行的社会福利制度经过多年的发展，形成了以职工集体福利为主体、社会津贴为补充、社区设施服务为基础的内容体系。（一）职工集体福利1.我国的社会福利主要表现为：普遍的职工福利，这是由我国的计划经济体制决定的。2.在城市，职工集体福利的主体：主要由企业、事业、机关团体举办。3.职工集体福利主要内容包括三类：一是为职工提供方便或减轻家务劳动而兴建的集体福利设施；二是为减少职工生活费用开支而实行的福利补贴；三是为活跃职工生活、提高职工生活素质而建立的各种文化体育设施和组织的活动。3.职工集体福利是伴随着实行低工资制而产生和发展的。对城市的职工集体福利制度进行彻底改革，已经成为改革的一项重要内容。为了切实解决企业办社会问题，1995年，有关部委联合发出了《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》。随着企业改革的不断深入，这部分福利通过工资改革逐步实现了货币化。（二）社会公益事业1.指为提高社会成员物质和文化生活水平、由国家兴办的社会性事业。2.主要形式：提供公益性的福利设施。3.我国社会公益事业的主要内容：教育事业：提供教育设施和服务；卫生事业：医疗卫生设施和服务；文化体育事业：公园、博物馆、体育和文化娱乐场所。（三）社区服务1.定义：是指在政府倡导和组织下，居民进行的自助服务。是指在政府倡导和扶持下，为满足社区居民的各种需要。由基层社会组织和民政机构组织的，主要依靠区域社会力量开展的，具有社会福利性质的居民服务。2.社区服务的特点：一是组织上：以社区（居民委员会、街道办事处等基层组织）为单位；二是服务范围：主要在一定的社会区域内；三是服务目的：解决社区居民生活上的各种困难，为居民提供便民利民服务，以提高居民的生活质量；四是有偿服务和无偿服务相结合，有偿服务实行低收费原则。3.社区服务的主要内容：（1）一是社区福利服务，它是针对社区特殊群体提高的服务。首先是为老年群体提供的服务。包括老年人包户服务、老年人收养和寄托服务、老年人文化生活服务、老年人庇护服务、老年人生活综合服务等。其次是为残疾人和精神病人群体提供的服务。包括残疾人康复服务、精神病人康复服务、残疾儿童寄托服务、弱智儿童启智教育服务等。再次是为社区心理障碍群体提供的服务。包括心理咨询服务、心理诊治服务等。（2）是社区便民利民服务，它是针对社区居民提供的服务。包括家政服务、婚庆丧事服务、子女教育辅导服务等，属于有偿和无偿两种形式相结合的便民利民服务。（3）是社区居民、企事业单位共建服务。它是指社区和企事业单位充分利用资源，开展的双向共建服务。包括职工及家庭子女就业培训服务、企业生产安全服务、社区设施维护服务等。4.社区服务的发展历程：（1）20世纪50-60年代，在基层组织中就出现了社区服务的萌芽，如街道、居委会举办的托儿所、幼儿园等。只是这些活动没有冠以“”社区服务”的名称。（2）社区服务的由来。它是伴随经济社会发展而兴起的，是工业化、城市化、社会化大生产和社会分工专业化的产物。进入20世纪80年代，由于城市经济体制改革、家庭服务功能弱化、人口老龄化，社会福利事业出现了一些新问题。如政府职能特别是民政部门职能要社会化、企业办社会的职能要回归社会、家庭承担的养老要转移给社会等。在这种情况下，民政部从探索建立社会保障制度的高度，第一次提出来的。1987.9年民政部召开了第一次全国城市社区服务会议，正式提出了“社区服务”这一概念。（3）为了配合国有企业改革，我国加快社区服务业。1993年，民政