香港社会福利的长远规划

香港社會福利的長遠規劃諮詢文件社會福利諮詢委員會二零一零年四月香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件2第一章引言1.1在過去多年，政府均採用五年計劃機制，以規劃社會福利服務。五年計劃基本上是一份工作文件，用以監察白皮書11.2然而，由於過去數十年社會及經濟持續迅速變化，藉五年計劃設定服務目標和監察所提供的服務，被認為頗為僵化。根據經驗所得，五年計劃欠缺彈性，不足以應付社會不斷轉變的需要，亦未能適時回應福利需求。因此，在一九九九年後，政府已不再採用五年計劃機制。所臚列的各項福利服務政策目標的達標情況。五年計劃亦就有關政策綱領內所提供的服務訂立具體目標。作為監察機制的一部分，社會福利署(社署)就五年計劃進行定期檢討(在一九七三年至一九八四年期間每年一次，在一九八五年至一九九八年期間則每兩年一次)，然後將之提交社會福利諮詢委員會(委員會)，供其批核及公布。1.3其後，政府採取更靈活的方式進行福利規劃，並不時就即時及中期的工作優次徵詢福利界意見。例如，當局於二零1當局分別在一九七三年、一九七九年及一九九一年發表社會福利白皮書。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件3零四年與福利界商討社會福利發展的策略總綱，並議定如「社會投資」和「三方伙伴關係」的總體策略。除了由局方舉辦諮詢會外，地區層面的諮詢亦定期舉行。社署更引入《社區福利規劃指引》，並制定以實據為基礎的社會指標，以協助訂定地區福利需要的優次。此外，當局亦設有跨服務的協調機制，促進地區福利規劃。這彈性方式亦與在二零零一年推行的整筆過撥款資助模式相配合。該模式旨在為受資助的非政府機構提供更大彈性管理資源，以滿足服務需求。1.4香港顯然需要一個更宏觀、更具前瞻性和互動性的規劃機制，讓我們可以迅速和靈活地回應社會不斷轉變的需要，並策導社會福利的長遠發展。作為本港其中一個福利相關政策及事宜的主要諮詢委員會，委員會負責持續檢討福利服務，因此亦當然關注本港的長遠福利規劃。在二零零七年的施政綱領中，行政長官宣布由委員會負責研究香港社會福利的長遠規劃。委員會認為，有關研究應以制訂日後福利制度的藍圖為目標，而不是定出所提供服務及資源的細節。有關藍圖如要可持續發展，便須能夠在策略層面全面地處理社會問題，並辨識支持香港福利服務的核心價值。我們期望有關研究所確立的策略性原則，能為香港日後的福利規劃提供有效指引。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件41.5為開展研究，委員會曾邀請業界持份者就關乎香港社會福利長遠發展的一些問題作出回應。根據收到的意見書，持份者意見紛紜，主要着眼於特定的範疇所提供的服務。一些重要的事項，例如福利規劃應如何配合政府現行的政策規劃及資源分配程序，尚有待探究。1.6隨着委員會就研究進行下一階段諮詢，我們希望這份文件有助大家理解有關研究、研討其指導原則及訂定目標，務求取得共識，以制訂更為具體的建議。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件5第二章二千年代香港的環境剖析2.1香港有一個高度發展和制度化的社會福利制度。除為有即時需要照顧及經濟援助的人士提供基本援助外，亦為市民提供一系列的預防、發展和輔導服務。香港的資助福利服務惠及所有有需要人士，而非只限於弱勢社羣和／或貧困人士。然而，政府亦注意到所提供的福利服務，不應令受惠人產生依賴，減少他們的動力和令他們失去工作意欲。香港社會福利概覽2.2為應付人口不斷轉變的需求，政府經常檢討由公帑資助的服務和計劃，以作出改善。提供福利服務的範疇及方式亦已有所轉變。舉例來說，當局於一九九零年代中推行綜合服務模式，以提供更全面、方便和便捷的服務。這個模式徹底改變了我們提供主流服務的方式，特別是在家庭及青少年服務方面。綜合服務模式可讓非政府機構靈活調撥資源，更有效地提供服務。這個服務模式現已成為提供主流服務的方式。2.3由於香港的人口、經濟及社會發展持續經歷急速變化，福利服務亦需與時並進，以配合社會不斷轉變的需要和期香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件6望。因應這項研究，委員會已進行環境剖析，以辨識現時影響福利服務提供的主要事項及因素，藉以了解長遠的福利需要。2.4評估社會福利需要的首個明確基準是人口結構。根據政府統計處(統計處)的資料，香港人口在二零零九年年底已達700萬人，較二零零八年增加0.5%。預計香港的整體人口在二零一一年及二零一六年人口變化22.5過去數十年，香港人口除錄得增長外，在人口結構方面亦出現重大變化，特別是在年齡分佈方面。具體而言，長者比例正大幅和急速增長，導致人口的年齡中位數及老年撫養比率相應上升。政府統計處的數據顯示，長者的數目在過去數十年，即一九六一年至二零零九年年底，增加了超過800000人，平均每年增長率約5%。截至二零零九年年底，香港約有907000名長者(即65歲或以上人士)，約佔本港人口13%。會分別增至715萬人及745萬人。整體人口的增長主要來自香港出生的嬰兒及來港居住的人士(主要透過單程證計劃)。2數字引用自政府統計處的《香港人口推算2007-2036》。政府統計處將分別於二零一一年及二零一六年進行另一次人口普查及中期人口調查。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件72.6人口老化的趨勢在可見未來將會持續。15歲以下人口的數目明顯下降，為生育率持續下跌的結果。另一方面，中年人士及長者(即45歲及以上人士)的比例則大幅增加。長者比例由一九九九年年底的10.8%增至二零零九年年底的12.9%，而人口的年齡中位數亦由一九九九年年底的36歲上升至二零零九年年底的41歲。隨着醫療服務日趨進步及市民對健康更為關注，按理可預期港人會更長壽。男性及女性出生時的預期壽命分別由一九九九年的77.7歲及83.2歲上升至二零零九年的79.8歲及86.1歲。2.7香港大致為單一種族社會，約95%的人口是華裔人士(種族屬漢族華人)。根據二零零六年中期人口調查結果，香港約有342000人報稱為非華裔人士(包括外籍家庭傭工)，這類人士約佔人口的5%。二零零六年香港的少數族裔人士數目，與二零零一年大致相同。並非所有非華裔人士都在香港永久居留。在香港的少數族裔人士中，約有11%在香港出生。目前共有44.1%的少數族裔人士居於香港七年或以上。雖然我們已為有需要的人士(包括少數族裔人士)推出一系列不同的服務，但仍須確保我們的福利制度能照顧少數族裔人士的特別需要。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件82.8與此同時，香港的經濟亦正經歷結構上的轉變，由製造業為主的經濟體系，發展為以服務及知識為本的經濟體系。適合低技術工人(主要為中年人士)的工作亦越來越少。雖然就業人口由一九九六年的307萬人增至二零零九年第四季的350萬人，但從事製造業及建造業的工人數目卻大幅減少，原因是香港持續發展服務業，對低技術工人的需求下降，而在批發、金融及商業、個人服務業方面的人力需求則不斷上升。經濟發展2.9這些過剩勞工很可能收入會較低。雖然香港的人均本地生產總值大幅上升，由一九九六年的191,000元增至二零零九年的233,200元，但同期低收入家庭的數目亦見增加。在一九九六至二零零六年間，最高收入人士的每月收入中位數穩步上升，而最低收入人士的收入中位數則維持不變3，顯示收入差距有所擴大43統計處於二零零六年發表的《二零零六年中期人口統計主題性報告：香港的住戶收入分布》中，就職業收入的分佈進行分析，把工作人口的職業收入由少至多排列，分為十等分組別。第一個十等分組別是指收入最少的10%的在職人士，而第十個十等分組別則指收入最多的10%在職人士。。4根據顯示收入差距的另一指標，月入4,000元以下的住戶百分比已由一九九六年的6.7%增至二零零六年的9.2%；而同期每月家庭收入達40,000元或以上的家庭則由15%增至17%。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件92.10除了人口及經濟的轉變外，社會轉變亦對福利服務構成一定的影響。家庭住戶的平均人數由一九九六年的3.4人減至二零零九年的2.9人。住戶結構方面，由未擴展的單核心家庭社會轉變52.11決定結婚是組織新家庭的基本因素。雖然二零零八年的婚姻登記數字高於一九九六年的數字，但男性和女性均傾向遲婚。在一九九六年，首次結婚男性的年齡中位數為30歲，女性為26.9歲；二零零八年的相應數字則為31.1歲及28.4歲。另一方面，離婚呈請數字和頒布離婚令數字反映了離婚個案有所增加。離婚呈請數字和頒布離婚令數字由一九九六年的12800宗和9500宗，增至二零零八年的15700宗和17800宗。此情況導致單親家庭數目上升。單親家長數目由一九九六年的42000人增至二零零六年的72000人。然而，單親家庭的勞動人口參組成的家庭住戶的比例，亦由一九九六年的63.6%增至二零零六年的67%。5未擴展的單核心家庭指由一個家庭核心而無其他親屬組成的住戶。家庭核心指一對沒有子女的夫婦；有一個或以上從未結婚的子女的夫婦；或有一個或以上從未結婚的子女的單親家長(父親或母親)。香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件10與率卻下跌，而他們在二零零六年的每月就業收入中位數(9,000元)更遠低於一般市民(10,000元)。2.12香港面臨家庭結構的轉變，家庭成員之間的關係亦隨之而起變化。一些鞏固家庭凝聚力的傳統核心價值已受到動搖，而家庭作為支援個人的傳統功能亦有所改變。有人認為許多社會問題，包括家庭暴力、虐待兒童和疏忽照顧，以及各種情緒問題和精神病(例如抑鬱症及自殺傾向)皆源於此。事實上，在職家長和單親家長數目上升，亦意味社會對家庭支援和幼兒服務的需求日增。2.13社會發展瞬息萬變，生活節奏急速，為不少人帶來一定的重擔和壓力，無可避免地影響他們的精神健康。抑鬱症和焦慮症在香港十分普遍。根據衞生署與香港大學社區醫學系合作進行的二零零三至零四年人口住戶健康調查(住戶健康調查)，15歲及以上的受訪者中，分別約有1.5%及2.0%表示曾被醫生診斷患有抑鬱症及焦慮症。住戶健康調查進一步顯示，在調查前的12個月內，15歲及以上的受訪者中有3.6%曾認真考慮自殺，約有1.4%曾試圖自殺。就各種精神病及行為失常而言，要香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件11減少這些疾病所帶來的負擔，加強社會對這方面的認識和及早介入尤為重要。2.14青年是香港未來的棟樑，亦是社會上不斷轉變的價值的指標。香港特別行政區政府和社會十分重視培育青年，銳意培養他們成為我們的「資本」。多年來，政府為青少年提供各種不同的教育及培訓計劃和機會，以助他們發揮所長，並照顧他們的不同需要。然而，青年失業率仍然高於整體失業率，縱使這問題在其他已發展國家亦非罕見。與此同時，其他青少年問題如吸毒、援交和隱蔽青年等問題亦告浮現。為配合兒童及青少年在不同發展階段的身心變化，以及幫助邊緣青少年重返正途，我們須因應青少年轉變的需要(包括心理和其他非物質需要)，經常檢討和持續發展青少年福利服務，並着重提供和推行有助發展身心及預防性的服務和措施。2.15經濟及社會發展使香港與內地的互動更為緊密。跨境婚姻數目不斷增加。二零零三年，香港分別有17700名男士及2400名女士與內地居民結婚，但相關人數在二零零八年已分別增至19000人及3900人。更多的內地婦女(配偶為香港永久居民或非香港永久居民)來港產子，而持單程證從內地新來港定居香港社會福利的長遠規劃–諮詢文件12的人士數目，每年亦穩步上升。此外，香港在二零零六年推出優秀人才入境計劃，吸引高技術人才或優才來港定居，以加強香港在全球市場的經濟競爭力。截至二零零九年年底，有關計劃已批出共1333項申請。跨境活動增加，帶來更多不同而又難以預計的服務需求，並為傳統福利服務帶來新挑戰。2.16全球化及科技發展為我們的通訊方式帶來重大改變，亦影響人與人、家人和朋友之間的關係。資訊及通訊科技的出現，不但大大消除地域界限和時差問題，亦可克服溝通方面的困難，把世界各地的人士拉近在一起。使用電子通訊及互聯網服務，已成為我們日常生活的一部分。根據電訊管理局的資料，截至二零零九年十一月，估計香港已登記的寬頻全球化及科技發展66寬頻是指採用各類數字式用戶線路(xDSL)、本地多點配送系統(LMDS)、光纖到樓(FTTB)、電纜數據機(cablemod