对离任政府首长及离任政府高级人员进行的活动所作的规限

RP02/01-02對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限2002年1月10日黃麗菁女士立法會秘書處資料研究及圖書館服務部香港中區花園道3號萬國寶通銀行大廈5樓電話:[phone]圖文傳真:[phone]網址:電子郵箱:[e-mail]目錄頁鳴謝研究摘要第1部⎯⎯引言1背景1研究目的1研究方法2第2部⎯⎯簡介3為離任政府人員作出安排所依據的一般原則3‘利益衝突’原則3‘旋轉門’原則4‘公眾利益’原則4第3部⎯⎯所研究國家和地區中適用於離任政府首長及離任政府高級人員的安排5離任後所受到的限制5政府首長5部長／經政治任命的官員／民選官員8高級公務員11離任後所享有的福利13政府首長14部長／經政治任命的官員／民選官員15高級公務員16第4部⎯⎯所研究國家和地區中適用於離任政府首長及離任政府高級人員的安排的執行機制17與政府高級人員離任後的限制有關的主管當局17機制的運作18法國18英國20美國21加利福尼亞州22安大略省23-----------------------------------------------------------------------------------------------立法會秘書處歡迎轉載這份研究報告的部分或全文，並歡迎將之譯成其他語文。報告所載資料可隨意複製以供非商業用途，但須註明資料出處為立法會秘書處資料研究及圖書館服務部，並將一份複製文本送交立法會圖書館備存。第5部⎯⎯香港適用於離任行政長官及離任高級公務員的安排24行政長官離任後所受到的限制及所享有的福利24對離任高級公務員施加的限制24為離任高級公務員提供的福利26第6部⎯⎯分析27香港及所研究國家和地區對離任政府高級人員施加的限制的比較27施加離任後的限制的權力來源29執行離任後的限制的情況30離任後的限制的種類30香港可借鏡的地方32參考資料33鳴謝本部謹此向多位曾協助我們擬備這份研究報告的人士致謝。本部特別多謝下列人士，感謝他們提供寶貴資料：英國內閣事務部PaulBallinger先生；英國公職人員規範委員會(“威克斯委員會”)秘書處經理AndrewBrewster先生；英國商業聘任諮詢委員會NormaNorgate-Bennett女士；安大略省誠信專員公署行政主任LynnMorrison女士；安大略省立法議會人力資源總監MarilynAbraham女士；美國政府道德操守規範局副局長(政府公關及專責計劃)JaneLey女士美國政府道德操守規範局DouglasChapman先生；美國政府道德操守規範局法律顧問MarilynL.Glynn女士；加利福尼亞州參議院研究部總監ElisabethKersten女士；法國駐港副領事AlexandreZiegler先生；及加利福尼亞州公平政治行為委員會。研究摘要1.一般而言，對離任政府人員施加的限制可分為兩類：分別是對離任政府人員所進行的政治活動及商業活動施加限制。這些限制旨在確保政府人員堅守某些操守標準，以維持公眾對政府的信心，並保存政府的誠信。對離任政府首長施加的限制2.法國及美國均無制定成文規則，規管離任政府首長所進行的活動。然而，在該兩個國家中，傳媒的批評、公眾不友善的反應及慣例似乎有阻嚇離任政府首長作出不誠信行為之效。3.英國的《大臣守則》規定，政府首長在離任後的兩年內如有意接受任何機構聘任，須向商業聘任諮詢委員會徵詢意見。英國的離任政府首長一般依循《大臣守則》行事。4.在加利福尼亞州及安大略省，對離任政府首長施加的限制均以法規為依據。這些限制規管離任政府首長與政府之間的業務往來，以及離任政府首長日後從事的工作。對離任政府高級人員施加的限制5.法國雖然並無法例規管政府部長離任後所進行的活動，卻有法令規管部長辦公廳成員在離任後5年內所進行的活動。6.在英國，對離任大臣施加的限制與對離任政府首長施加的限制相同。雖然英國並無規定大臣必須遵守《大臣守則》所訂的規則，但他們一般按照該等規則行事。7.美國、加利福尼亞州及安大略省均有法例訂定政府高級人員離任後所受到的限制。對離任高級公務員施加的限制8.除安大略省外，所研究的其他4個國家和地區均訂有成文規則，規管離任高級公務員所進行的活動。就這方面而言，本部並無接獲任何有關安大略省的資料。為離任政府高級人員提供的福利9.所研究的5個國家和地區均有為離任政府高級人員提供各種福利。最常見的福利為退休金。雖然在英國及安大略省，導致首相/總理及部長離任的因素(例如辭職、退休或革職)不會影響他們離任後享有福利的權利；但在美國，總統和經政治任命的官員如被彈劾而且罪名成立，或因行為不當而被免職，則可影響他們離職後享有福利的權利。就這方面的安排而言，本部並無接獲任何關於法國及加利福尼亞州的資料。本部亦無接獲資料，顯示在所研究的5個國家和地區內，有因素影響高級公務員離任後享有福利的權利。與離任後的限制有關的機制10.在法國，政府須就部長辦公廳成員及高級公務員在離職政府後5年內擬從事的工作是否適合一事，諮詢道德操守委員會。然而，最後決定由政府作出。11.在英國，離任政府首長及大臣會按照慣例，就離任後兩年內擬接受的聘任向商業聘任諮詢委員會徵詢意見。然而，即使他們不依從諮詢委員會的意見行事，諮詢委員會亦不會對他們採取任何行動。英國的高級公務員在離開政府後兩年內則須獲得政府批准，才可從事任何工作。12.美國、安大略省及加利福尼亞州並無規定政府人員須就其工作計劃申請批准。然而，如離任政府人員作出某些行為，違反有關法例對他施加的限制，則須處以罰款及／或監禁，或接受有關法例所訂定的其他制裁。對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限第1部⎯⎯引言1.背景1.1在政制事務委員會2001年3月19日的會議上，事務委員會要求資料研究及圖書館服務部與政府合作，為事務委員會提供資料，說明對離任行政長官進行的活動作出何種限制；在是次會議上，事務委員會並決定資料研究及圖書館服務部會在政府提交初步研究結果後才進行研究工作。在2001年7月17日的會議上，事務委員會就政府擬備的初步研究結果進行討論，並決定由資料研究及圖書館服務部獨立進行研究。2.研究目的2.1本研究報告旨在探討及比較外國適用於離任政府首長及離任政府高級人員(包括部長、經政治任命的官員及高級公務員)的安排。2.2經考慮下列因素：(a)有關國家及地區的政治、經濟及社會發展狀況；(b)政府體制；及(c)是否有任何成文或不成文規則，規管離任政府首長及離任政府高級人員所進行的活動及所享有的福利，本部選取了以下國家及地區作為研究對象：(a)法國；(b)英國；(c)美國；(d)美國加利福尼亞州；及(e)加拿大安大略省。立法會秘書處對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限資料研究及圖書館服務部第2頁3.研究方法3.1本研究報告的資料來自互聯網、政府報告及相關的參考資料。本部亦曾向法國、英國、美國、加利福尼亞州及安大略省的有關主管當局作出查詢。截至本研究報告發表之日，英國、美國、加利福尼亞州及安大略省的部分主管當局已作回覆。本部亦曾致電訪問英國、美國及加利福尼亞州有關主管當局的官員。立法會秘書處對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限資料研究及圖書館服務部第3頁第2部⎯⎯簡介4.為離任政府人員作出安排所依據的一般原則4.1為了維持公眾對政府的信心，並保存政府的威信和誠信，政府人員(包括政府首長)被預期須堅守某些操守標準。這些標準大部分旨在避免政府人員的公務與其私人或個人利益之間存有利益衝突。這些標準通常同時適用於離任前及離任後的情況。因此，有關當局會對政府首長或政府人員離任後進行的某些活動作出規限，確保離任政府人員並無從先前擔任的職位謀取任何不恰當的利益，以及確保公眾利益獲得保障。4.2一般而言，對離任政府人員施加的限制可分為兩類：分別是對離任政府人員所進行的政治活動及商業活動施加限制。施加第一類限制(例如規限政府首長連任的次數)的理由，是限制政府首長的權力、作出制衡以保持權力分散，以及確保不會有任何人壟斷政府首長一職。4.3至於對離任政府人員施加的第二類限制(例如規限政府人員日後從事的工作1)，則以下列3項原則為依據：(a)‘利益衝突’原則；(b)‘旋轉門’原則；及(c)‘公眾利益’原則。‘利益衝突’原則4.4就適用於離任政府首長及離任政府高級人員的安排而言，其中一項主要原則是‘利益衝突’原則。當一名政府人員掌握某些資料對其本身有利，而這項私人利益足以影響他履行公務及公職的時候，則當中已存在利益衝突。舉例而言，一名政府人員可能向一間公司提供其任職政府期間所取得的資料(因而令該公司不公平地取得較競爭對手有利的條件)，藉以提高本身在離任後獲該公司聘用的機會。1在解釋‘工作’一詞時，應以較廣的定義為準，該詞包括所有形式的工作，例如從事專業工作。立法會秘書處對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限資料研究及圖書館服務部第4頁4.5政府首長及政府高級人員於在任期間有機會作出種種決定，而該等決定可能有利或不利外界團體，包括個別公司。倘若他們從有關決定中謀取個人利益，則他們並非大公無私及並非秉公行事。就此，對離任政府人員施加限制的安排，旨在確保該等人員於在任期間所作的決定，並無受離任政府後的就業機會所影響。‘旋轉門’原則4.6另一項通常與離任後安排有關的原則是‘旋轉門’原則。‘旋轉門’原則禁止離任政府人員與先前服務了一段時間的部門有業務往來。對離任政府人員施加這項限制，旨在防止個別人員因與先前任職部門的關係而獲得金錢上的利益。‘公眾利益’原則4.7‘公眾利益’原則實質上是調和兩個‘對立的價值觀’，即既須避免令人懷疑政府人員有不當行為，同時亦須確保該等人員可不受限制，自由選擇工作。一方面，公職人員須遵從一套較高的操守標準，並讓公眾看見他們堅守這些標準，這是符合公眾利益的做法。他們應避免作出一些看來並不恰當的行為，即使該等行為實際上並非不當。另一方面，公營及私營機構的人才盡量互換，亦是符合公眾利益的做法，因為公營及私營機構的人才互換，可對經濟以至國家帶來莫大的益處。4.8因此，有關當局應讓政府人員把他們的專業知識和對政府的認識經驗，貢獻於有意聘用他們的私營機構。同時，對離任政府人員施加的限制，亦不應有阻礙人才加入政府工作之反作用。有關當局應制訂具彈性的制度，只有在離任政府人員的工作計劃可能影響公眾對政府人員操守標準的信心時，才不批准該等工作計劃。立法會秘書處對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限資料研究及圖書館服務部第5頁第3部⎯⎯所研究國家和地區中適用於離任政府首長及離任政府高級人員的安排5.離任後所受到的限制5.1表1至6綜述所研究的5個國家和地區對離任政府人員施加的限制。政府首長表1⎯⎯對離任政府首長施加限制的權力來源國家／地區對離任政府首長施加限制的權力來源法國慣例英國《大臣守則》及慣例美國慣例加利福尼亞州《政制改革法》安大略省《議員誠信法》表2⎯⎯對離任政府首長施加的限制國家／地區是否有離任後的限制競選政府首長日後從事的工作其他(例如與政府簽訂合約或企圖影響政府的決定以獲取報酬)法國否否否英國否有否美國有否否加利福尼亞州有有有安大略省否有有立法會秘書處對離任政府首長及離任政府高級人員進行的活動所作的規限資料研究及圖書館服務部第6頁法國5.2本部經聯絡法國駐港總領事館及查閱所獲得的資料後，並無發現法國訂有任何成文規則(包括法例)，規限離任總理所進行的活動。傳媒的批評及公眾不友善的反應似乎有阻嚇離任總理作出不道德行為之效。英國5.3英國的《大臣守則》規定，大臣(包括首相)在離任後的兩年內如有意接受任何機構聘任，須向商業聘任諮詢委員會徵詢意見(有關諮詢委員會的組成及職責，請參閱表12)。如諮詢委員會認為某項聘任可引起公眾疑慮，擔心有關首相在任職政府期間發表的聲明及作出的決定，曾受到他對日後獲某機構聘任的期望所影響，或擔心聘任有關首相的僱主可能不恰當地使用離任首相所掌握的官方資料，諮