北大城乡社会学讲义04农村基层政权组织及其运行

第四讲：农村基层政权组织及其运行一、关于传统农村基层政权的研究中国历史上的“农村基层政权”已有多位研究者猎足。他们分别从历史学、社会学、政治学等角度进行观察，其中心问题是基层社会的稳定或动乱来源，以及国家（或历史中的“帝国”）政权的进入（在农村建立统一管制秩序）同其原有秩序的关系。已经提出的概括有“双轨政治”（费孝通，1947），“士绅操纵”（孔飞力，1980）、“经纪体制”（杜赞奇，中译本1995）等。1、士绅操纵（参见农村研究1）孔飞力提出，中国政治制度的稳定性有其很深的社会制度根基，这就是由名流（或称“士绅”）操纵的政治生活。名流具有双重身份：社会领导阶层和国家官僚集团，其中没有官职的生活于家乡社会，凭借他们的身份、财富和关系操纵地方事务。士绅的文化凝聚力、补充国家各级官僚职位的人员流动、以及与国家政权的密切合作，使得政权建立在这个集团政治哲学的基础之上，并反映他们的利益。但是在咸丰朝之后的若干年里，这一社会基础受到削弱。传统名流在20世纪开始解体，原因是现代化造就了新的城市名流，他们很难与中国农村的利害产生一致联系（孔飞力，1980，中译本237页），后来农村士绅开始向城市社会单向流动，从而在整体上渐渐离开了农村社会生活秩序。费孝通、梁漱冥、陶行知等学者都观察到了这一现象。2、双轨政治在对传统社会如何与农民发生相互作用的研究中，费孝通提出了“双轨政治”的概括。他认为，在乡土中国的国家与社会中，“皇权”是一轨，代表“霸道”，“绅权”是一轨，代表“王道”。乡绅是有独立人格的，是国家霸道侵入基层社会的防线，也是基层社会活力的保证。他强调乡绅的自立性和积极意义。（费，1948《乡土重建》上海观察社）胡庆钧认为由于政府权力难以达到基层，地方权威实际存在于士绅们的手中，通过对上级政府委派的公务及其它地方事务的控制。（费孝通、吴晗编《皇权与绅权。绅权的本质》天津人民出版社，1988）。孙立平认为，士绅在分散的经济社会结构与集权性政权之间建立了一条使两者能有机联系起来的纽带，国家政权通过士绅的作用将自己渗透能力深入到基层社会，并且士绅在官府与民众之间建立了一种缓冲，从而形成一种三个层次的社会结构。在中国的传统社会结构中只形成两对直接关系，即国家对士绅、士绅对民众，而民众对国家的关系则由于士绅的作用而被隔断了。”（孙立平《中国传统社会中贵族与士绅力量的消长及其对社会结构的影响》，天津社会科学，1992年第四期）3、经纪体制杜赞奇在对近代中国农村进行分析时，讨论了国家政权向基层社会扩张的问题，建议用“经纪体制”理解基层社会结构。他认为“经纪人模式”比“乡绅模式”更能概括晚清中国国家和农民的关系。他认为，在二十世纪上半期的乡村中国，一个值得注意的历史进程，即“国家竭尽全力企图加深并加强其对乡村社会的控制”。而这一进程是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系实现的：在乡村中国，知县（代表国家）如果要有效地控制那么多的农民，就必然要利用“役吏”这种非正式官僚或地方这种自治性官僚人员来执行公务，役吏和地方就成了经纪人，他们为国家跑腿、自己则在其中牟取利益。经纪体制在国家官僚和农民之间起到协调作用，它可能是保护性的，也可能是掠夺性的，其角色据组成成分和利益关系而定（杜赞奇，1995）。萧凤霞（HelenSiu）则认为，在中国农村。文化和政治肩客建立了中央政府与地方社会之间的联结，而这种联结依赖于三个紧密相连的因素：第一，由意识形态和组织所揭示的国家权力的本质；第二，农民身陷其中的血缘、社区和阶级的复杂联系；第三，地方领导人在正式的国家制度和乡村民众之间作为中介的动机和方法。在对珠江三角洲的分析中，她认为晚清时的士绅、本世纪的强人构成国家与农民的中介，来调和国家与农民之间的冲突。她的研究动态地描述了农民原有的那个社会何以消解、国家权力何以步步渗入的过程（萧，1989《AgentsandVictirsinSoushChina》YeleuniversityPress）4、保甲制另一种研究是有关“保甲制”的。这种意见认为，士绅“官僚化（ZhangZhongli,1955）”机制的失效，使得20世纪的国民政府采用历史上曾有过的保甲制度解决基层的控制问题。保甲制的目的在于帮助国家行政权力向乡村延伸，把国家自上而下的行政轨道铺到每个农户门口。由于保甲的主要任务是税收和治安，它不可避免地与原有地方自治的控制范围产生矛盾，它代表国家意志的强行进入，人为地破坏了原本完整的社区单位，结果是中央的政令容易下达了，可是地方的公务却僵持了。地方的建设事业无法进行，矛盾增多，基层行政效率反而低下。这些问题的起因，基本上在于保甲是中央政令的执行机关，而非自治团体，因而它堵住了自下而上的政治轨道，形成了基层“单轨政治”的局面（费孝通，1947《皇权与绅权》上海观察社）。也有学者认为，保甲制事实上并没有想象中的成功：虽然国家把权力延伸进村，但它缺乏直接派任领薪人员入村的机器，保长实际上成为国家机器和村庄社团夹缝中“左右为难的牺牲品”，他们面对着各种矛盾的纠缠而无法展开工作（胡庆钧，1949；黄宗智，1986）。无论是“双轨政治”、“士绅”制、“经纪”制还是“保甲”制，它们所针对的都是国家和基层的有效联系问题。这就回到了费孝通40年代提出的问题上来了，费孝通的“单轨政治”，说明了只有行政管制、而无民意吸纳的不健全。没有这两方面在基层政权中的相互包容，基层政权难以有稳固的社会基础。二、1949年以来中国农村政治体制的演变本部分可参考（参见吴怀连著《农村社会学》P279－298页）及北京农业大学《乡村组织制度课题组》著“乡村组织制度研究”1990南宁4月15日，其中“现代中国的乡村组织”较详细讨论了过程。1、第一阶段：1949－1958（建立与巩固基层政权阶段）这一时期乡村权力结构划分为区、乡（镇）、村三级。村级政治组织除共产党支部外，就是村长。在1953年之前，行政村村长均是由乡党委与乡政府任命的。1953年实行“普选”后，村长由村民选举，乡政府任命。此外，村内还有一些经济组织存在，如互助组、初级农业生产合作社，1956年以后，又普遍成立了高级社，它们都要接受党支部书记和村长的领导。2、第二阶段：1958－1982年12月1958年全国的大跃进和人民公社运动，改变了农村原有的政治结构。在“一大二公”的口号下，全国绝大多数地区以“区为单位，、少数地区以乡镇为单位，组建了人民公社。大有两个含义，一是规模大，二是综合性强，公社既是经济组织、也是政权组织、同时还是农村社会生活的基本单位。公是指。。。。。人民公社的基本特征是：党政合一、政社合一、三级所有。所谓三级所有，指生产资料归公社、生产大队和生产小队共同所有，这一生产资料的占有形式也是农村政权结构形态。公社一级干部都是县委任命的，而生产大队干部，名义上是社员代表会选举的，实际上则是由公社党委任命的，生产队干部则由大队支部决定，社员举手通过。应当指出的是，1966年文化大革命开始后，上述政治体制虽然没有根本的变化，但与当时的政治背景一致，生产大队和人民公社更名为“生产大队管理委员会”和“公社革命委员会”。“四人帮”垮台后，1978年党的十一届三中全会修定了《农村人民公社工作条例》，改公社的“革委会”和大队的“管委会”改为“管理委员会”。3、第三阶段：1982－1978年农村经济体制的改革推动了农村政治体制的又一次重大变化，1982年第五届全国人民代表大会修改宪法，确立恢复乡镇建制和建立村民委员会，人民公社体制解体。新修改的宪法第111条规定了农村政治体制改革的基本方向：改变农村“政社合一”体制。重新设立乡镇政府，建立基层群众自治组织－－村民委员会。该年10月中央政府颁布的《关于实行政社分开建立乡政府的通知》宣布，以“乡镇人民政府－－村民委员会－－村民小组”取代过去的“人民公社－－生产大队－－生产小队”。到1985年2月，全国撤销人民公社，建立乡人民政府和村委会的工作基本完成。据民政部的统计，1982年时全国有人民公社54352个，到1985年被91138个乡政府所代替，1982年时的719438个生产大队被1985年时的940617个村民委员会所代替。1982年后政治体制的另外一个重要的变化是村民自治制度的法律化。1986年3月中共中央和国务院颁布了《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，力图推动农村的政治体制改革向法制化、规范化。1987年11月第六届全国人大常委会第23次会议审议通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》（试行），规定自1986年6月1日起执行。1986年9月－1992年12月，先后有福建、浙江、甘肃等24个省市、自治区陆续制定了实施办法，从而确立了我国农村政治体制的基本框架。三、现阶段基层政权的基本制度框架1、村民自治的法律体系《中华人民共和国村民委员会组织法》是确定我国农村村庄一级政治形态的法律，反映了中央政府构建我国农村权力结构的基本思路。其立法主旨是“为了保障农村村民实行自治，由村民群众依法办理自己的事情”。这部法律共分为21条，对于村民委员会的性质、地位、职权范围、组织设置、直接选举原则、村民会议、工作制度、村民小组、乡规民约等方面进行了比较规范的规定。《见中国农村村民委员会法律制度》P19－（1）村委会的性质、任务以及它与乡镇政府的关系按照《村民委员会组织法》的规定，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的群众性组织。”（2）村委会的规模、产生和机构设置村民委员会主任、副主任、委员，由村民直接选举产生。村民委员会设人民调解、治安保卫、公共卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业、调解民间纠纷、协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。按照这一规定，村庄应该是一个社会自治共同体。（3）村民会议和乡规民约（4）村委会的活动原则和工作方法《组织法》作为一部全国农村适用的基本法，侧重于规范性、原则性、方向性，它着重规定的是“可以做什么”，但对“怎样作”则规定不够，各省根据《组织法》的规定：“省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据本法和本地区实际情况，制定实施的步骤和方法。”分别制定了相应的地方性法规和行政规章。村民委员会的有关法律和地方性法规、行政规章的组织实施，主要是由地级市政府、县、市、区人民政府及其所属民政部门和乡镇人民政府等三级政府机关具体负责的，与此相适应，这方面的规定也主要包括这三级国家机关制定的各种规定。这些规定是把村民委员会组织基本法律法规、地方性法规与基层群众自治组织的各种规章制度直接联系起来的桥梁，在整个村委会法律法规规章制度体系中占有重要地位。其中地级市形成了以村委会选举办法和村民代表会议规定为主的规定体系；县（市）形成了以村委会选举办法、村民会议和村民代表会议规则，以及村务规范化管理规定为主的规定体系；乡镇形成了以乡镇人民政府指导村委会工作的规则为主的各种实施细则的体系。村民委员会为了在广大农村村民中直接推行村民自治活动，必须依照《组织法》和各种地方性法规、规定，结合本村实际制定各种规章、规定和各种具体制度。这些规章、规定和制度既是国家关于村民自治和各种农村工作的各种法律、政策的具体化和制度化，是国家有关农村的法律政策得以贯彻落实的根本基础和重要保证，也是广大村民广泛开展自治活动的基本手段和具体操作性规范。其中，昀普遍、昀有代表性的是村规民约和村民自治章程。2、村民选举和村民代表会议民主选举、民主决策、民主管理和民主监督是村民自治的核心内容，其中民主选举制度是基础。（1）民主选举＃村民委员会的建立与发展《参见中国农村村民委员会换届选举制度》P1－2页；三个阶段：A、1980－1985村委会的建立阶段；B、制定法律并初步实施法律阶段；C、法制化制度化阶段。＃选举方式（参见上书P33－）：A、差额选举与等额选举；B、直接选举与间接选举；C、无记名投票与公开选举＃候选人的产生：A、村民直接提名；B、村民间接提名；C、组织提名；D、混合提名（2）村民代表大会－－民主决策的基础3、乡镇政权组织依据宪法的规定，我国农村的基层政权组织是乡、民族乡、镇人民代