北大城乡社会学讲义05农村人口与土地制度

第五讲：农村人口与土地制度土地制度，可以说是一个永恒的主题，土地是昀基本的生产要素，是国民财富之源，对农民而言，土地是农业昀基本的生产资料，也是农民安身立命的昀主要的生活保障。因此，土地占有关系是农村昀基本的财产关系，土地制度是农村基本经济制度的基础。人们在总结中国历史后得出这样一个结论：中国的问题是农民问题，农民的问题是土地的问题。一、基本国情矛盾与土地问题1、人地关系高度紧张在中国，农业一直占有重要地位，由于农业生产技术发达，在使土地等资源高度开发的同时，也客观上支撑了人口的高速增长，从而形成了中国昀基本的国情矛盾－－人地关系高度紧张。从中国历代人口与耕地变化表中可以清楚地看出这一特点。（参见农业部农村改革试验区办公室课题组《中国农业的稳定性与农村基本经营制度研究》，1998年3月打印稿第3页）表1：历代人口与耕地的变化从表中可以看到，在盛唐时期人均耕地17。8亩，此后逐渐下降，到1949年只有2。7亩。1949年新中国成立以后，由于国家大面积垦荒造田，耕地面积一度有所增加，但并没有扭转人均耕地面积不断下降的趋势，见表2。（同上书第4页）表2：1949年以来人口与耕地的变化通过横向对比，我们可以更清楚地认识中国这一基本国情矛盾。从表3中不难发现，我国虽然国土面积位居前列，但人均耕地资源是世界上昀少的国家之一，只相当于世界平均水平的33％，美国的11。2％，巴西的24。5％，印度的42。2％。表3：人均占地情况的国际比较这种人地关系高度紧张的情况在未来相当长的时间内不可能得到解决，其对我国农村土地制度安排仍将发挥重要的影响。有观点认为：“农业中国”的历史经验表明，正是因为资源秉赋制约，中国历来并无类似于西方的纯粹“农业”经济问题；我们历来面对的其实主要是农民问题、农村问题。而且，由于人地关系高度紧张，土地作为中国农民昀基本的“生存资料”（并非经济理性所讨论的“生产资料”），只好按人口平均分配，亦即只能体现“非市场经济”的公平原则。这也就是说：西方式的农业经济科学立论的前提和农经微观研究所追求的目标——“效率原则”，在中国不能作为第一原则来体现。除非人地关系彻底改变。如果此处大胆引入西方经济学的产权理论，我们会看到体现中国均平理念的农地初始产权的配置，要么通过战争，要么通过政府“改良”；而且历来并不存在完整的“私有”产权。这也就是“普天之下莫非王土，率土之滨莫非王臣”的封建国家公有制经济和中央集权政治的基础。2、小农村社经济传统小农村社经济传统是与人地关系紧张这个基本国情相辅相成。中国土地的占有情况在1949年之前基本上是10％的地主富农占有50％多的土地，其余农民占有将近50％的土地。二、1949年以来中国农村土地制度的沿革1、土地改革1950年6月和11月中央政府公布了《中华人民共和国土地改革法》和《城市郊区土地改革条例》，要求在新解放区开展土地改革运动。《土改法》的基本内容是：（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社19978月，第71页－75页）。以农民按人口平均占有地权为基本内容的土改，是第三次土地革命（解放战争）的结果。事实上这也是一次把过去农村中的“公田”也平均分配了的彻底的私田化。变封建土地所有制为农民土地所有制。1952年底基本完成2、合作化－－集体化变土地农民个人私有为土地集体所有。（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社1998月，第86页－页）。（1）历程是：互助组－初级合作社－高级合作社－人民公社。（2）土地制度的基本框架（3）相应的其它制度包括粮食统购统销、税收政策、基层政治制度、经营制度（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社19978月，第103页）等3、联产承包责任制改革经营权与所有权的分离。（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社1978月，第122页）（1）基本背景。111页（2）改革过程。从包工到组到包产到组－包产到户到包干到户。1983年达99。4％，114页（3）承包方式与承包期限。117页1993年中央提出的“三项政策”（上书第119和121页）1992年，全国农村中（3）状况122页三、新的矛盾与土地制度进一步改革1、新的矛盾（1）政策层面十几年来中国的土地政策内容基本稳定，主要有三点：坚持土地所有权；稳定农民承包权；放开土地使用权。但是在实施过程中面临来自两个方面的问题，一是政策本身不完善、有缺陷，在执行中有些难以贯彻落实；留下了漏洞和空子。另一方面政策难以完全执行，这不全是基层农村干部的问题，还有其它部门的问题。政策缺陷表现在4个方面：A、一是政策中强调明确集体土地所有权，但是到底属哪一级集体所有没有说清楚，中国农村集体分为三级：乡镇、村、组。在人民公社时期土地使用权的归属就比较复杂，60%在生产队(即现在的组)；40%在大队(村)一级。村、组在全国的差别很大，有些地方出现了村一级侵占组一级土地所有权的情况，造成了承包关系不稳定。同时，按全国人大常委会的规定，组一级不是一个独立的组织，土地发包权都在村一级，许多没有所有权的村一级组织出面发包土地，就造成了经济纠纷和财产问题。B、二是政策明确规定长期稳定农民土地承包权，但在实际操作中没有说明什么人有权承包土地，即什么人算是集体组织的成员。这不是土地政策带来的，而是集体经济组织制度造成的，所有农民都认为无论新婚嫁娶的本村人都天然具有分配土地的权利，造成了土地承包关系不断随人口变化做出调整，土地与人口的矛盾亟待解决。C、三是规定农民承包土地要承担义务，其中向乡村社会交纳公共开支，由于理论上的问题和政策上的漏洞，没有明确提出这部分费用属于地租还是管理费用，这一费用的标准的确定成了很大的问题。造成村里需要多少开支就向农民收取多少钱。农民交纳的费用往往与他们实际经营结果发生很大脱节，给农民造成过重负担。中国政府不断强调减轻农民负担，但到现在还没有解决的原因在于：对于农民承包土地到底交给集体多少费用没有明确规定。D、四是90年代以来农地转为非农地过程中的经济利益问题。90年代以来随着经济增长速度的提高，被占用的农地越来越多，农民承包的土地被占用之后，理所当然要得到补偿。甚至要解决他们的就业问题。能否处理好这个关系，关系到农村的稳定。但现行的城市土地政策中明确规定农村集体组织中的土地不能直接进入二级市场，只有在政府征集土地后转包给土地开发商，从土地上获利的不是农民而是中间开发商。为什么不允许农民作为原有土地所有者自主的进入土地市场，按照土地市场价格来出卖土地使用权?而这样造成土地增值部分与农民无关。农民认为如果征用土地为了公益性质，可以接受，但经营性的使用，则很不公平。（2）政策执行过程陈锡文还指出，在土地政策的执行过程中也存在三个问题：第一，人地关系的变化是客观存在的，如果更多地强调提高土地生产率，政策应长期不变，否则会影响农民对土地的投资，不利于防止土地规模细碎化。而从社会保障来看，土地是保证农民生活的主要条件，要不断调整。政策规定“要长期稳定，随人地关系的变化大稳定小调整”，这种不清晰的法律语言使人们的理解不同，作法就产生分歧。第二，中央、省级部门下达给农村的各种社会、经济任务，对土地政策带来很多问题。要求农村办好学校、医疗卫生机构等，应该说有利于农村发展，但是在现在的财政状况下，政府对农村提出的需要资金的要求，往往得不到财政拨款。同时中央严格控制向农民收取各种费用，作为农村昀基层的乡、村一级干部，既要完成任务，解决资金问题，又不能从农民口袋里掏钱，就利用手中的权力调整土地。高价转让以达到任务标准。第三，乡村基层干部有时故意违反政策。原因有三，一是为了满足权力的要求，按中央政府规定，土地承包期为30年，全国人大常委会规定村长的任期是3年，如果这两条政策同时很好地执行的话，至少有8位村长在一个承包期内没有权力调整土地，许多村长对此有怨言，于是有的地方2—3年就调一次，后任村长又爱表示前任有许多错误，再把土地调回来，造成了土地承包关系不稳定，这关键在于30年承包政策只是政策而不是法律，不会有人因违反政策受到刑事处罚；二是为了满足自身的利益，通过土地调整过程为自己、亲朋牟取私利，至少也要让村一级组织成员在开支上松快一些；三是稳定土地承包关系，保障农民生存条件及调动农民对土地的投入积极性，土地作为生产要素有流动的必要性，这是土地政策的昀基本考虑，但没有完全实现。（3）表现（参见李文《中国土地制度的昨天、今天和明天》延边大学出版社1998月，第123页）A、土地细碎化、无法规模经营农民投入低、撂荒等。土地的不定期调整的作用如同一种随机税，它在不可预见的某一天将土地拿走，同时带走农民投入土地的中长期投资。土地在农户间的单纯转移并不构成效率的损失。但是，由于附着于土地的中长期投资也同时随之转移，且其价值一般难以完全得到补偿，土地的原所有者将会失去投资土地的信心，从而从一开始就减少对土地的投资。这样一来，土地产出率下降，经济效率受到伤害。必须注意的是，不稳定地权的负面影响并不局限于那些在调整中失去土地的农户，而且对村庄内的每个农户都有影响，因为今年得到土地的农户，明年却可能失去土地。B、土地流转困难在多数地方，土地的租让是允许的，但附加了一些条件，如必须在村里登记、必须完成公粮、只允许责任田转包、不允许口粮田转包等等。另外，出租土地可能被别人看作土地过多的信号，因而在下一次土地调整时土地有被分走的危险。所有这些都增加了土地租让的交易费用：土地所有者租金降低，承租者租金提高，因为两者均须负担一定的成本。由于交易费用的存在，一些原本愿意参与土地市场交易的农户可能就不参加了。这不仅会影响一个地区土地市场的活跃程度，而且会影响农民对土地的投资积极性。设想一个农民预期明年他可以在非农领域找到一份好工作从而会减少土地种植。在完善的市场条件下，这个预期不会影响他在今年的土地投资行为，因为他在明年可以找到一个承租者，使其投资实现价值。但是，当土地交易市场受到限制，从而较高的交易费用存在时，出租土地的吸引力下降。因此，如果农民在明年果然得到一个较好的工作，他要做的可能不是租出土地，而是降低劳动力投入的强度。这样一来，今年对土地的投资就失去了相应的劳动投入的配合，从而其价值也就下降了。该农民因此会后悔今年不该对土地做过多的投资。但是，意识到这一点，他在今年一开始就不会做这些过多的投资。我们称这种效应为投资反悔效应。我们的经验研究证明这种反悔效应的确存在；但是，较自由的土地交易权并没有显示出降低这种效应的迹象。C、农民投入减少，效率下降（1984年15年不变—1993年30年—1999年50年不变D、乡村干部随意改变承包关系2、几个改革案例（参见温铁军报告）7个案例农业部政策法规司司长杜鹰日前在由国务院发展研究中心农村部和北京大学中国经济研究中心主办的“中国农村土地制度改革与农业效率国际研讨会”上，介绍了中国土地制度试验区创办十年来的经验和值得进一步思考和探索的问题。A、以贵州湄潭县为代表的生不增、死不减制度。除1984年进行过一次调整以来，湄潭十五年来没有进行过一次土地调整。这种制度目前已在贵州全省推广，并以地方法规的形式确定耕地承包期五十年不变，非耕地承包期六十年不变。此项法规的影响是深远的。如此之长的承包期已经接近永佃制，是在集体所有制下昀具个人化特征的农地制度。1994年调查支持率上升到了68%，坚持到现在，这个办法已经通过贵州省人大立法在全省实行，而且被写进1993年的中央文件予以提倡。到目前为止，全国实施这一政策的情况不理想。湄潭昀先开始利用土地使用权进行抵押贷款的试验，为此专门成立了湄潭县土地经营公司，但后来因为土地供应和需求都不足而流产了。B、山东省平度市的试验主要是实行两田制，现在对两田制的非议很多，但对平度要另眼相看，1988年平度开始实行两田制的背景是当时粮价很低，农业的比较效益相当低，很多农民不要地或者抛荒。客观的条件是，第一，人均耕地2亩多，土地比较宽裕。第二，靠近青岛市，有利于农民向第二、三产业转移，1987年调查有15%的农户希望转出一些土地，13%的农户