北大行政管理学课件21典范革命与官僚制典范批判

2北京大学政府管理学院行政管理学第二十一讲典范革命与官僚制典范批判„第一节典范革命„第二节“威尔逊—韦伯范式”原则批判„第三节“威尔逊—韦伯范式”官僚制度批判3北京大学政府管理学院行政管理学第一节典范革命发达国家20世纪后30年的公共行政的理论批判——行政改革运动是在20世纪60年代社会科学典范革命的基础上实现的。在典范革命的基础上，以批判官僚制为理论基础，兴起了以创新为基调、以鼎新革故为内容的“新公共管理运动”，涌现了许多新的思想、理论和公共政策主张。4北京大学政府管理学院行政管理学一、典范革命的背景1、法国的“五月风暴”和美国的反越战运动和民权运动2、政府的官僚系统却表现出了太多的保守、消极、被动3、70—80年代的经济滞涨5北京大学政府管理学院行政管理学二、典范革命的理论„1962年，美国科学史家托马斯·库恩（ThomasKuhn）在其《科学革命的结构》一书中，首次从学术的角度明确提出了关于典范或范式及其意义的概念„“在科学的意义上，一个范式就是关于现实的一套较为系统的假设。这一套假设主要包括用以阐释和说明某一类现实的规则，而这些规则表现为人们的观察现实世界的观点、理念和基本的价值判断标准。范式的存在是多种多样的，好的范式的作用就在于其假设可以更全面、更准确地反映现实的世界。但是，范式存在着许多的例外，而且，范式也并不解释它可能遇到的事实。”6北京大学政府管理学院行政管理学„塞缪尔·亨廷顿认为范式对于人类的思想和行动来说是必不可少的。范式的作用集中于：理顺和总结现实，理解现象之间的因果关系，预期和预测未来的发展，从不重要的东西中区分出重要的东西，弄清我们应当选择哪条道路来实现我们的目标7北京大学政府管理学院行政管理学三、典范革命与社会科学革命„典范革命改变了传统社会科学研究的价值取向，重新构建理论规范，并以新的理论规范作为社会科学研究的价值基础„许多具有强烈的改变传统理论规范冲击力的学说，对后来公共行政的典范革命产生了直接和长久的影响8北京大学政府管理学院行政管理学„这一个时期涉及社会科学典范革命的理论学说是丰富多彩的。其中，主要理论包括：„（1）以罗尔斯为代表的社会正义理论„（2）以布坎南为代表的公共选择理论„（3）以哈耶克为代表的新自由主义9北京大学政府管理学院行政管理学第二节“威尔逊—韦伯范式”原则批判在典范革命的影响下，发达国家上个世纪后半叶的行政改革是从质疑传统公共行政典则规范的合理性开始的。这一个时期公共行政的典范革命大体上围绕着否定威尔逊—韦伯式的传统公共行政与主张代表行政现代化的新公共管理展开10北京大学政府管理学院行政管理学一、严格区分政治与行政„严格区分政治与行政被认为是同时保证政治清明和行政效率的前提。这种政治与行政的两分法的经典表述是：政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。„这种理论在当时曾经推动了公共部门保持政治中立，并且作为一种制度架构有效地防止了“政党分肥制”等弊端。但现今它既不能保证政治的昌明廉洁，也无助于行政效率的提高。与此相联系，在国家制度趋于完善的条件下，公务员保持政治中立和服从政务官员意志的原则，也已经不再那么重要了。为着不断提高政府的效率、效益、效能，公务员发挥更大的主观能动作用是必不可少的。11北京大学政府管理学院行政管理学二、官僚制度给政府带来逻辑规范规章制度和等级结构被认为构成了政府管理的基础。但现今人们观察到的却是一个官僚主义的“大迷宫”，一个没有灵活性，缺乏主动精神的刚性系统。过于明细的规章制度和过于森严的等级结构至少是窒息公共管理的生机和活力的基本原因之一。而且，随着公共部门组织机构中权力和权威的来源的不断扩散和增加，过去曾经带来效率的严格规章制度和等级结构正在失去意义。现在，“环境对政府组织（及其雇员）提出的要求是建立一个更加基于绩效的管理模式，注重结果而不是规则”12北京大学政府管理学院行政管理学三、常设官僚机构实现政策的稳定性、连续性和有效性常设官僚机构被认为可以实现政策的稳定性、连续性和有效性。但是，人们经常观察到的却是政策制定与政策执行的无能。其中心命题可以表述为：“目前已知的政策制定的核心机构，包括各个组织与过程以及它们之间的互动，其昀大工作能力有限，具有犯错误的倾向，必然会导致无能。因此，只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要工作能力的昀大值，克服犯错误的倾向以及无能。”13北京大学政府管理学院行政管理学四、职业公务员是专业管理和专业责任的基础„职业公务员被认为是专业管理和专业责任的基础。但现今人们看到的却是政府管理运转失灵和官僚主义盛行的境况。人们现在需要的是那种能够对“变化”和“诉求”及时做出有效反应、对挑战充满热情和信心的政府官员。为此，常任文官也需要承担必要的政治责任和公共政策责任。与此同时，政府的许多传统职责或许已经再不需要或不适合由政府继续承担了。14北京大学政府管理学院行政管理学第三节“威尔逊—韦伯范式”官僚制度批判文森特·奥斯特罗姆、弗雷德里克·赛厄（FrederickThayer）、威廉·斯科特（WilliamScott）、戴维·哈特（DavidHart）等人认为：官僚等级制及其相关的缺乏竞争问题正是当今世界社会罪恶的渊薮。“威尔逊—韦伯范式”官僚制度范式导致了国家权利和职能的几乎无限制的扩张，助长了对国家财富的巧取豪夺，形成了政府的“组织专横”，更“造成了我们现代文化中的一致性、呆板、商业化、不平等及个人自由和尊严的丧失”15北京大学政府管理学院行政管理学一、官僚制度功能失调„官僚主义体制在一定程度上抵制了腐败并且安定了美国经济大萧条严影响的社会，完成了历史使命。但与此同时也就逐渐走向了反面。„官僚机构几乎无处不在和官僚主义盛行所造成的严重的政府公共管理问题，是导致人们深恶痛绝官僚机构和官僚主义的历史和现实缘由„行动迟缓，效率低下和刻板而且无人情味。这就是今天政府这个词在人们脑子里的形象，也就是大多数人认为政府的本质所在。一言以蔽之，政府正在走向异化。16北京大学政府管理学院行政管理学二、政府公共开支的几乎无限制地增长„人们对官僚机构深恶痛绝的另一个重要原因，在于政府公共开支的几乎无限制地增长。科层制官僚机构相伴生的行政权力和公共预算昀大化倾向，导致大政府、大公共开支和高行政成本。„必须限制政府的公共开支，使其与国民生产总值的增长成比例，同时使公共部门规模的扩大低于私人部门。17北京大学政府管理学院行政管理学三、官僚制的死亡„沃·本尼斯在他的《官僚制的灭亡即将到来》中说：官僚制是19世纪后半叶和20世纪前五十年这一历史阶段中被证实为普遍有效，因而占据组织结构模式主导地位的组织模式。但是，现在这种组织结构已经与当前的社会现实脱节了。环境的不断变化正在促使官僚制走向灭亡„一种可以替代官僚模式的新的理论已经诞生，这一种新的理论“以用户为驱动力的服务组织的概念”为基础。18北京大学政府管理学院行政管理学四、对摧毁官僚制的反对意见„反对意见认为：„尽管在形式上大张旗鼓、轰轰烈烈，但新公共管理运动事实上并没有超越官僚制，既没有改变政府的主要功能，也没有改变政府的基本组织结构，更没有没有从根本上改变政府的性质，至多只是部分改变了官僚制行政的运作方式。„官僚制的以专门化、等级制、规则化、非人格化、技术化为基本特征的行政管理方式，尤其是包含着法制、程序、契约、规则、效率、公正等要素在内的“官僚制精神”，即实质上的理性精神，并没有受到令人信服的批判，更不要说被替代。„在更为深刻的层面上，这种“官僚制精神”是与国家的宪政原则相一致的。这意味着，“摧毁官僚制”或许需要改变国家的某些宪政原则和宪政体制。„在此意义上，我们需要的是“改革”而不是“替代”或“摧毁”。19北京大学政府管理学院行政管理学