法学考研指导02行政法基本原则拓展阅读

行政法基本原则拓展阅读1.行政合理性原则行政合理性原则是指行政行为的内容要客观，适度，合乎理性。[5]根据这一定义，明显可见合理性原则就是对行政行为内容的一项规定，要求行政行为合理。实际上，纵观各国行政合理性原则的确定，内容及适用范围，无不如此。（1）行政合理性原则的确立“合理性”被确立在行政法中的根源是行政自由裁量权的出现。行政自由裁量权并非自古有之，而是随着行政法的出现而出现。行政法是近代以来形成的。在封建制国家以及其他专制国家时代没有实际意义的行政法。虽然在这些国家时代也有法律规范，但法律与政治不加区分，而且随意性极大，随时都可撤销，统治者的意思即是法律，只要符合统治者的利益，统治者就可任意制定法律。俗称：“普天之下，莫非王土”。统治者认为天下都是其的，当然由其说了算。对此，德国法学家拉德布鲁赫有精辟论述：“只要国家的行政活动仅仅由国家利益和目的性来左右，而不受任何法律的约束，就只可能有行政技术，而无行政法可言……[6]”既然统治者可以不受法律约束而完全按其意志进行，那么没有必要给统治者一个自由裁量的范围。到了法治社会，任何事件都依法进行，行政主体在实施任何行政行为时都必须有法律依据，否则就是违法行政，并导致被撤销的后果。然而法律不可能包罗万象，不可能对每一个人，每一种行为都作出恰如其分的规定，这就只能赋予行政主体自由裁量权，由行政主体根据具体情况作出裁量。有了自由裁量权又往往导致滥用，这是无法改变的客观事实。且来看一下阿克顿勋爵的名言：“权力容易导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败。”孟德斯鸠说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验。”[7]英国行政法学家H·韦德认为：“所有的自由裁量权都可能被滥用，这仍是个至理名言。[8]为了防止权力被滥用，防止腐败，各国逐渐对行政行为要求“合理”，即确立了行政合理性原则。英美法系国家对行政合理性原则的确立可追溯到16世纪末的鲁克案例。依当时的英国法律，下水道管理委员会的委员们有权为修正河岸征收费用，但没有规定向谁征收，委员们把所有所需费用都摊派给近邻土地的所有人，而不是摊派给所有的受益者。大法官柯克在判词中写道：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律原则。因为自由裁量权是一门识别真假。是非、虚实。公平与虚伪的科学，而不应按照他们自己的意愿和私人感情行事。”之后，又有两个案例重申了鲁克案件的法律原则。现在，英国的行政合理性已成为审查行政行为效力的一个独立并且是重要的理由。在美国，行政合理性的确立体现在美国宪法第5条修正案：“非经正当的法律程序，不得剥夺任何人的生命，自由或财产。”《联邦行政程序法》第701条规定，“行政机构如果滥用行政自由裁量权，其行为应被撤销。”其他法律则使用“适当的，”“必要的”“可实行的”等相似的字眼。[9]大陆法系国家，德国是最早对行政行为的审查用合理性标准，早在19世纪末期的一些国家司法宣告中，普鲁土最高行政法院援引“合理性”来审查在法律领域或有关程序事务方面警察机关自由裁量的权力。[10]《联邦德国行政法院法》第114条规定：“行政法院有权审查行政机关是否逾越法定裁量界限，是否以不符合裁量授权目的的方式使用裁量。”德国的这一规定非常有力地影响了日本，日本在1962年公布的《行政事件诉讼法》规定：“对行政官署之裁量处分，限于超越裁量权之范围或滥用裁量权，法院始得撤销其处分。”意大利则要求政府行政行为不得违反行政上之妥当性或平衡性，并且规定不得以任何方式违背“良好行政”之法则，[11]在法国，权力滥用构成越权，越权即被撤销。我国自建国以来出台了大量的行政性法律、法规和规章，并在一定程度上体现了合理性精神。但是直到90年代，行政合理性原则才作为行政法的一项基本原则。（二）行政合理性内容行政合理性的内容也就是行政合理性的标准，行政合理性的标准是什么？我们先来看一下英国大法官黑尔什姆说的话：“两个合理的人可以对同一事件得出完全相反的结论，且不能指责这两个相反的结论有任何不合理。”[12]中国有句老话：“公说公有理，婆说婆有理。”这在一定程度上也是对黑尔什姆大法官说的情况的写照。因此我们说合理性的标准其实是一个主观标准，是一种人为标准，非常难以确定。行政法学界是用排除“不合理”来确定“合理”。英国法官有如下表述。格林法官说：“如此荒谬以致任何有一般理智的人不能想象行政机关在正当行使用权力时能有这种标准。”丹宁法官说：“如此错误以至有理性的人会明智地不赞同那个观点。”迪普洛克大法官说：“如此无逻辑或所认可的道德标准，令人不能容忍，以致任何认真考虑此问题的正常人都不会同意它。[13]美国则将“不合理”的标准明确归纳如下：⑴目的不当；⑵专断和反复无常;⑶考虑了不相关的因素和未考虑相关的因素;⑷不作为和迟延。[14]法国对“不合理”标准也有概括;⑴行政主体行使权力目的不是出于公共利益，而是出于私人利益或所属团体的利益;⑵行政主体的行为虽然符合公共利益，但不符合法律授予这种权力的特别目的;⑶程序滥用。[15]日本则把“不合理”标准总结如下：⑴事实的误认;⑵目的违反和动机不正;⑶违反比例原则和平等原则。[16]对于“合理性”的标准，德国规定的比较系统全面，具体包括三项基本原则：[17]⑴适当性原则，要求行政主体在执行一项法律的时候，只能够使用那些适合于实现该法目的的方法，而且必须根据客观标准，不是按照行政主体的主观判断来决定某种措施的适当性；⑵必要性原则，要求行政主体在若干个适合用于实现法律的目的方法中，只能够选择使用那些对个人和社会造成最小损害的措施；⑶比例原则，要求适当地平衡一种行政措施，对个人造成的损害与对社会获得的利益之间的关系，也禁止那些对个人造成的损害超过了对社会利益的措施。日本法学界对“合理性”标准的理解是：就是非法律规范的条理和道理，即按社会上一般人的理解，所尊重的合乎事情性质的状态。[18]我国对合理性标准已有许多学者在研究，众说纷纭。有学者认为“合理性”就是按照法令政策办事。[19]有学者认为合理性系指符合五项标准：⑴符合客观规律性;⑵符合法律的目的；⑶决定的依据充分，客观;⑷符合国家和人民的根本利益;⑸符合正义。[20]或者说“合理性”应满足以下要求;⑴行政行为应符合立法目的;⑵行政行为应建立在正当考虑的基础上，不得考虑不相关因素;⑶平等适用法律规范，不得对相同事实给予不同对待；⑷符合自然规律；⑸符合社会道德。[21]另有学者认为“合理性”标准如下：⑴行政行为必须符合法律的目的；⑵行政行为必须具有合理的动机。⑶行政行为必须考虑相关的因素;⑷行政行为必须符合公正法则。[22]还有学者认为“是否合理”的标准有3项：⑴正当性，即行政主体作出行政行为，在主观上必须出于正当的动机，在客观上必须符合正当目的；⑵平衡性。即行政主体在选择作出某种行政行为时，必须注意权利与义务，个人所受损害和社会所获利益，个人利益与国家、集体利益之间的平衡；⑶情理性。即行政主体作出行政行为，必须符合客观规律，合乎情理，不能要求行政相对人承担其无法履行或违背情理的义务。[23]（三）行政合理性原则的适用范围行政合理性是合法范围内的合理，不是合法范围外的合理。如果一个行为触犯了“合法性”就不再追究其“合理性”，如果一个行为没有触犯“合法性”，则还要审查其是否触犯“合理性”。“合理性”只适用行政自由裁量权范围以内的行为，不适用羁束行为。在自由裁量权以外以及羁束行政行为，不再是“合理性”问题，而是“合法性”问题。行政法要求行政主体的行为，即合法又合理，合法但不合理或者合理但不合法的行为是绝不允许存在的。行政合法性原则只适用于行政法，而不适用于行政诉讼，即人民法院只审查行政行为的合法性，而不审查行政行为的合理性，而在行政复议中，复议机关既要审查行政行为的合法性，又要审查行政行为的合理性。综上所述，从行政合理性的确定、内容和适用范围来看，“合理性”是行政行为完全有效的法定要求，是评价行政行为的一项标准，而不是行政法的基本原则。论行政合理原则一行政合理原则的产生和发展在英美法系的国家中，行政合理原则最早源于英国。1598年英国鲁克诉下水管道管理委员会的判例使合理原则成为司法审查行政行为效力的独立且重要的理由。下水道管理委员会的委员们为了修整河岸作出征收费用的决定，纳费者不是所有的受益者而是邻近土地的所有者。依据当时英国的法律规定，下水道管理委员会享有征收费用的权力，所以其征收的行政行为是合法的，但是法律没有对下水道管理委员会征收行为的对象进行规定，这意味着水道管理委员会可以自由选择征收对象。这种自由是否就意味着不受任何限制和约束？柯克大法官做了这样的裁判：“尽管委员会授权委员们自由裁量，但是他们的活动应受限制并应遵守合理规则和法律规则”[1].但是在此案件审结后很长一段时间内，行政合理原则都未适用于案件审理中，直到1968年在帕德费尔德案件中该原则被成功运用。直至今日该原则几乎出现在每星期发布的判例中，可见该原则运用广泛程度。美国稍晚于英国确定行政合理原则。两者的立法目的相同——政府必须合理地行使自由裁量权。但两国在该原则的实施上各有侧重。第一：英国主要通过行政合法性原则具体化——从反面角度细化各种“不合理行为”的标准和表现形式——为法官审理行政自由裁量行为有效性提供了裁判依据；美国则从另一角度实现行政合理原则的作用——将必要存在的行政合理原则纳入公平、公开、公正的立法的归约之下。第二：英国更强调行政合理原则对实体问题的规范；美国更重视行政合理原则对程序问题的约束。在大陆法系的国家中，行政合理原则最早源于德国。普鲁士最高行政法院在对警察机关自由裁量案件中援用了该原则。与英美法系国家相比较：两者援用行政合理原则的理论基础相同；但是德国将发挥控制行政自由裁量权的控制作用的原则称为“行政比例原则”。在中国，以行政合理原则是否为立法确立，以及立法确立程度不同为标准对该原则在中国法制史上地位的变动划分为如下几个阶段：第一阶段是法律未明文规定行政合理原则的时期。在这个阶段中又可细化为两个阶段。。建国前，行政合理原则未进入立法者考量的范围，即使在立法背景、立法目的、具体规范中都找不到能够体现行政合理原则的基本理念或具体要素。在专政的中国，行政权力之大可谓除皇权对其有约束力和威慑力外几乎不受司法权的限制，在这样的社会中，就行政合法原则都很难贯彻就更不用说行政合理原则了。建国初期后，行政合理原则虽然未明文规定在法律中，但是在构建民主社会的大背景下，大量的行政法规、法规中也体现了一定的合理性。“法律平等”、“为人民服务”的一般政治宗旨也当成行政法的基本原则。第二阶段是法律明文规定了行政合理原则。1982年《宪法》第89条13款：“国务院行使下列职权：……（十三）改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章（十四）改变或撤销地方各级国家行政机关不适当的决定和命令。”《宪法》第108条：“县级以上地方各级人民政府领导所属各部门和下级人民政府工作，有权改变或撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。”1996年《中华人民共和国行政处罚法》第4条第2款：“设定和实施行政处罚，必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。”1999年《中华人民共和国行政复议法》第4条：“行政复议机关履行行政复议职能应遵循合法、公正公开及时便民的原则，坚持有错必纠，保障法律法规的正确实施”。可见我国将该原则已经作为行政立法监督、行政执法和行政执法监督的行为依据。但尚未成为行政诉讼领域的基本原则。《中华人民共和国行政诉讼法》第5条：“人民法院审理行政案件，对具体行政行为是否合法进行审查。”二行政合理原则的理论基础1.权力必须受到限制和限制的“度”权力必须受到控制。美国著名思想家潘恩说过：“一切管理国家的权力必定有一个开端。它不是授权的，就是僭取的。此外别无来源。一切授予的权力都是委托，一切僭取的权力都是篡夺。民主政府作为强调一切权力源于人民的合法政府，自然应建立在人民同意的基础上。”民主选举、公民复决、公民投票等都是这种同意的表现形式，社会契约（宪