重庆警院《行政法》教案第2章 行政主体

《行政法》教案授课周次：第5周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队治安1-2区队授课地点勤学楼311砺学楼110授课章节第2章行政主体第一节行政主体的含义与类型第二节行政主体资格、地位与职务关系授课时数36学时教学目的与要求教学目的：1.了解行政主体的基本理论2.熟悉行政主体与相关概念之区别教学要求：回顾和自学我国行政区划的相关知识教学重点与难点教学重点：1.我国行政主体的类型2.行政机关的含义与类型3.行政主体的资格教学难点：1.派出机关与派出机构的区别2.行政主体与行政机关的区别参考资料1.应松年、薛刚凌：《行政组织法研究》，法律出版社2002年版2.黎军：《行业组织的行政法问题研究》，北京大学出版社2002年版3.黎军：《行业自治与国家监督——行业协会实证研究》，法律出版社2006年版4.沈岿编：《谁还在行使权力——准政府组织个案研究》，清华大学出版社2003年版5.薛刚凌主编《行政主体的理论与实践：以公共行政改革为视角》，中国方正出版社2009年版教学设计备注教学设计备注导入新课1.复习行政法律关系的相关知识，并从行政法律关系的主体这一知识点导出新课；2.列举典型案例，让学生从中判断何谓行政主体。教学设计备注理论讲授第二章行政主体第一节行政主体概述一、行政主体的涵义和特征在行政法律关系中，代表国家行使行政权的一方主体在法律上应如何称呼，行政法界有不同的看法，有的称之为行政机关，有的称为行政组织，有的称为行政主体。我们认为，由于行政主体比较准确地反映出行使行政权主体的本质属性，因而，我们接受行政主体这一概念。行政主体是与民事主体相对应的一个行政法概念，但与民事主体有所不同的是，行政主体仅是一个法学概念而非法律概念，而且关于它的确切含义行政法学界亦有不同认识，大致有两种不同的看法：一种观点认为，行政主体是指依法享有行政权，能够以自己的名义对外行使该项权力并对行为的效果承担法律责任的组织。另一种观点认为，行政主体是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，并能以自己的名义享受行政权利、履行行政义务的组织，这种观点将行政主体视为行政法人。我们认为，由于第二种观点没有涵盖行政权主体的外延和全部内容，所以，我们赞同第一种观点，以此观点为基础，可以看出，行政主体具有以下几方面特征：第一、行政主体应是一种组织，而不是个人。1按照系统论的观点，组织是一个系统，它由自然组织和社会组织所构成，社会组织是指人们互相依赖、互相作用，按一定方式结合起来并具有一定社会功能的群体，在现代社会，对整个社会具有重大影响的组织为政党和国家组织，而在国家组织中最为教学设计备注庞大的是行政组织，组织（主要是行政组织但又不限于行政组织）在一定条件下可以成为行政主体，而个人则不能成为行政主体，尽管行政权大多由国家公务员行使，但他们都是以组织而不是以个人名义实施的，权力主体只能归属于组织而不能归属于个人，国家权力不能成为个人的私有财产，这是民主国家的基本标志。第二、行政主体依法享有行政职权。行政主体是一种组织，但并非所有的组织都能够成为行政主体，只有依法享有行政职权的组织才能成为行政主体，所谓“依法享有”行政职权，是指该组织所享有的行政职权或是由法律、法规所设定，或是由有权机关通过法定程序所授予（行政授权）。根据我国宪法的规定，我国的行政主体主要是行政机关，即中央到地方的各级人民政府。第三、行政主体必须是能够以自己的名义行使行政职权的组织所谓“以自己的名义”，是指能够以自己的名义对外行文，能够以自己的名义作出行政行为，因此，凡不能以自己的名义对外行文，独立作出行政行为的组织如公安局所属的治安科，复议应诉科等都不是行政主体，能否以自己的名义独立行使职权不仅是判断一组织是否为行政主体的标准，也是判断该组织能否作为行政诉讼的主体参与行政诉讼活动的标准。第四、行政主体必须能够独立承受行政行为的法律效果，并能够对自己的行为负完全的法律责任。行政职权是行政主体依法所具有的对一定对象的支配制约力，行政职责是行政主体依法承担的对一定对象的责任，两者紧密联系在一起。有行政职权必然有相应的职责。行政主体的这一特征就将行政主体与受委托行使行政权的组织和公务员区别开来，受行政机关委托行使行政权的组织和公教学设计备注务员，由于其行为的结果完全归属于委托的行政机关，他们对行为的结果不负直接责任，故他们不属于行政主体。标准具体含义权自己享有并行使行政职权；否则可能是民事主体名以自己名义实施行政活动；从其签名盖章上体现责必须能够独立承担因行政活动而产生的法律责任注意：三个标准中，“责”才是金标准，有权、有名，但不能独立承担责任，仍然不是行政主体二、行政主体与行政机关等概念的区别1.行政主体与行政机关行政机关是一个法律概念和日常用语，它有广义和狭义之分：广义的行政机关是指从中央到地方的整个政府体系，狭义的行政机关则是指单个的、具体的政府机关；而行政主体是一个法学概念和动态的概念，因为它不是根据某个组织是否为行政机关来判断，而是依该组织是否依法享有行政职权，是否能够以自己的名义行使该项职权并能够独立承担行为的法律后果而定的，在我国，行政主体的角色主要是由行政机关来充当的，但又不能将两者等同起来，它们之间的区别主要体现在：（1）行政机关并非在任何场合都是行政主体，在法律上它具有多重身份：它既可以行政主体的身份运用行政职权进行行政管理，也可以民事主体身份与其他民事主体进行对等交往，因此，行政主体仅是行政机关参与法律活动时的身份。（2）行政主体又不限于行政机关，有些社会组织、社会团教学设计备注体基于法律、法规的授权也可以行政主体的身份从事一定范围的行政管理活动，它们虽不是国家行政机关，但在行使法律、法规授予的职权时，与行政机关具有相同的法律地位。2．行政主体与行政组织行政组织在我国不是一个法律用语，关于它的确切涵义不十分明确，在行政学上通常认为一级人民政府（如国务院、省级人民政府、市人民政府、县人民政府、乡镇人民政府）称行政机关，一级人民政府的职能部门（如政府所属的部、委、厅、局、处、科、室等）一般称为行政机构，1行政机关与行政机构合称行政组织，如果基于这样的理解，那么，行政主体与行政组织的关系可以适用其与行政机关的关系进行解释。3．行政主体与行政法人行政法人是指具有一定的行政权利能力和行政行为能力，能够以自己的名义享受行政权利、履行行政义务、实施行政管理活动并能够以自己的财产独立承担行政责任的组织，行政法人是与民事法人相对应的一个行政法上的范畴，也是行政法学上正在进行讨论的一个问题。主张在我国建立行政法人制度的学者认为，行政法人制度的建立有利于保障行政机关相对独立的地位从而解决长期以来困扰我国的党政不分、以党代政的状况；行政法人责、权、利明确，国家、行政机关、公务员之间边界清晰，有利于克服行政管理中层层附庸、推诿责任、效率低下的流弊；同时，行政法人制度的建立有利于行政诉讼的开展、国家赔偿制度的落实。关于行政主体与行政法人的关系，可以这样认为，行政法人属于行政主体的范围，但不能等同于行政主体，因为它仅是行政教学设计备注主体的一部分，在行政法上，有些不具有完全的行政权利能力及行政行为能力的机关和组织也可以行政主体的身份出现（如公安派出所、工商所等），只不过它们的权利能力及行为能力受到一定限制，他们的身份类似民法上有经营主体资格但不具有完全的民事权利能力及民事行为能力的法人单位的分支机构。4．行政主体与行政法主体在行政法上，通常将行政法律关系的主体简称为行政法主体，因此，行政法主体由行政主体和相对人所构成，行政主体仅是行政法律关系的一方当事人，是行政法主体的一部分。第二节行政主体的类型和能够成为行政主体的组织一、行政主体的类型依据不同的标准，可以对行政主体作不同的分类1.职权行政主体与授权行政主体根据行政职权的来源及产生方式不同，可将行政主体分为职权行政主体与授权行政主体：凡是行政职权随组织的成立而自然取得，无须其他组织授予的管理主体，便是职权行政主体，在我国，行政机关一经依法成立，即自然享有组织法规定的各项行政职权，它们属于职权行政主体；相反，凡行政职权不因组织的成立而产生，其职权必须来自有权机关授予的管理主体，便是授权行政主体。2.外部行政主体与内部行政主体根据行政主体实施行政权的范围，可将行政主体分为外部行政主体与内部行政主体，其中有权按地域对社会上的相对人实施管理的是外部行政主体，而按隶属关系只能对行政主体管理的是内部行政主体，如机关事务管理局。当然，这种划分不是绝对的，有些行政主体既是外部行政主体，又是内部行政主体，如各级人民政府。教学设计备注3.本行政主体与派出行政主体当一个行政主体与另一个行政主体之间具有派出关系时，前一个行政主体谓之本行政主体，后一个行政主体谓之派出行政主体。此外，还有以行政行为的相应划分——单独行政行为和共同行政行为为基础，将行政主体分为单独行政主体和共同行政主体等。二、能够成为行政主体的组织在我国，能够成为行政主体的组织主要包括以下两种：1．行政机关行政机关是行政主体的主要表现形式，关于行政机关的行政法律地位及相应的法律制度我们在第四节中讨论。2．法律、法规授权的组织法律、法规授权的组织是指依法律、法规的授权而取得特定行政职权的行政机关和其他社会组织，法律、法规授权的组织具有这样几个特征：（1）其职权来源是法律、法规所明确授予的，除法律、法规之外，任何行政机关及其他的行政主体均不具有授权的资格；（2）被授权的组织必须是行政机关以外的其他组织，行政机关系统内部的上级行政机关将本属于自己职权范围内的某些行政事务交由下级行政机关办理不是我们这里所讲的授权；（3）被授权的组织在被授权范围内以自己的名义自主行使行政职权而不是以授权人的名义实施行政职权，其行为的法律后果亦归属于该组织。实践中，法律法规授权的组织通常包括以下几种：（1）企业单位。如中国银行属于国有企业，但它可以根据法律法规的授权发行外币债券，当中国银行经授权从事上述活动教学设计备注时，它便成为行政主体。（2）事业单位。如县级以上的卫生防疫站和食品卫生监督检验所都是事业单位，但它们经《食品卫生法》的授权而获得了食品卫生监督检查的行政职权。（3）社会组织、社会团体。如工会、妇联、律师协会等。在授权情况下，可以办理某些政府交办的行政事务。（4）基层群众性自治组织。我国的村民委员会、居民委员会不是一级国家行政机关，而是基层群众组织，但它们可以根据法律法规的授权，办理一些行政事务，如根据土地管理法有关规定核发村民用地许可证等。此外，一些法定的技术检验、鉴定机构，一些群众性治安保卫组织以及某些私人组织也可根据相应法律、法规授权而成为特定的行政主体。被授权组织的法律地位主要体现在以下三个方面：第一，被授权组织在行使法律、法规所授职权时，享有与行政机关相同的行政主体地位。第二，被授权组织以自己的名义行使法律、法规所授职权，并就行使所授职权的行为对外承担相应的法律责任。第三，被授权组织在执行其本身的非行政职能时，不享有行政权，也即不具有行政主体的地位。1.关于受委托的组织与行政授权密切联系的是行政委托，行政授权产生被授权组织，而行政委托则产生受委托的组织，在行政活动中，有时行政机关可能将某项行政管理事项委托某个社会团体、组织甚至个人行使，由此产生了行政委托，行政委托与行政授权有诸多相似之处，但两者在行政法上的地位截然不同，有必要加以说明。行政委托是指国家行政机关在自己的职权范围内，把某项行政职权或行政事项委托给某一机关、单位、组织办理的行为，行教学设计备注政委托具有以下特征：（1）行政委托的委托人必须是国家行政机关，其他非行政机关的委托不能称之为行政委托；（2）在行政委托中，行政机关委托或交办的行政职权或行政事项必须在自己的职权范围内，超出自己职权范围的委托行为是无效的；（3）受委托的组织可以是其他行政机关，其他国家机关及非国家机关的社会组织。关于受委托组织的法律地位，由于：（1）受委托组织的权力来源于行政机关的委托，而委托关系中所获得的权力是不能独立行使的，它必须以委托的行政机关的名义实施行政管理活动，其行为的效果亦归