重庆警院《行政法》教案第3章 行政职权

《行政法》教案授课周次：第8周授课人孟令战授课对象14级侦查1-2区队治安1-2区队授课地点勤学楼311砺学楼110授课章节第3章行政职权授课时数36学时教学目的与要求教学目的：1.了解行政职权的类型、分配、委托和行政协助2.熟悉行政职权的含义与特征3.掌握行政权与行政职权之间的关系教学要求：预习行政职权的含义、授予、分配、委托等教学重点与难点教学重点：1.行政职权的含义与特征2.行政职权的设定与授予教学难点：行政职权与行政权的关系参考资料1.胡建淼主编：《公权力研究：立法权·行政权·司法权》，浙江大学出版社2005年版2.[新西兰]迈克尔·塔格特编：《行政法的范围》，金自宁译，中国人民大学出版社2006年版3.[美]特伦斯•丹提斯、阿兰•佩兹《宪制中的行政机关：结构、自治与内部控制》，刘刚等译，高等教育出版社2006年版教学设计备注导入新课1.复习法定授权组织的相关知识，引导学生思考其权力的来源问题？2.从行政机关知识点出发，让学生思考行政机关的职权？3.从公务员法出发，让学生们思考公务员的职权问题？理论讲授第三章行政职权第一节行政职权、行政权概述一、行政权、行政职权的涵义和特征行政法及行政法学上的每一个原理、原则几乎都可以在行政权上找到它的起因和归属。例如，行政主体其实就是行使行政权的组织；行政权运行的外在表现形式就是行政行为；行政法律关系其实就是行政权的运用和行使所引起的法律关系；行政法律责任可以认为是行政权行使所引起的法律后果。总之，行政法所涉及的所有问题，无一不与行政权的存在有着密切的联系。因此可以说，行政权是全部行政法学的基础和中心范畴。行政权一词是国家权力分立的产物，其最初含义指的是除立法权、司法权之外的国家权力，尽管近现代各国都在使用行政权一词，但各国学者及立法对行政权的理解并不完全一致。在西方，比较有代表性的对行政权的权威解释是著名法学家布莱克（Black）,他认为，“行政权即执行法律的权力。它是总统根据联邦宪法第二条的规定所享有的广泛权力。······它区别于制定法律及对法律纠纷裁判的权力。”这是一种典型的基于三权分立基础上的对行政权的理解，在国内，对行政权的提法也不一致，有的用“行政管理权”，有的用“行政权”，有的用“行政权力”。在对行政权内涵的理解上也存有分歧。我们认为，行政权是指行政主体（主要是国家行政机关）执行法律、管理国家事务和社会事务的权力，是国家政权的一个重要组成部分。在现代社会，行政权表现出以下几方面的特征：1．行政权的法律性。行政权的法律性包含以下几方面的内容：其一，行政权只能由法律产生，即由法律设定。“权自法出”是法治社会的基本标志。法律之外的一切和行政管理相关的权力，如确属需要，应尽快法律化，而不能使其游离于法律之外；如果对社会有害无益应尽快通过法律手段予以取缔。其二，行政权只能由法律规定的机关和组织行使。未经法律授权或者行政主体合法委托，其他任何组织、团体和个人都不得行使这一权力。其三，行政权的内容必须和法律的规定相一致，即行政权的内容必须合法。其四，行政权的行使必须符合法律规定的程序。2．行政权的执行性。行政权区别于立法权及司法权的最本质特征就是它的执行性，即行政权本质上是一种执行权，其执行的内容是国家法律和权力机关的意志，如我国宪法明确规定，国务院是最高权力机关的执行机关，地方各级人民政府是同级人民代表大会的执行机关。这表明了行政权对国家意志的服从性和执行性。此外，需要注意的是，随着委任立法的产生，行政机关所执行的内容，已不仅限于权力机关制定的法律，行政机关根据授权或依职权所制定的行政法规、行政规章等，也是行政权的执行内容。但从本质上来说，行政机关制定法规、规章的目的和内容正是执行法律。3．行政权的强制性。权力之区别于权利的显著特征就在于它是一种支配力量（其弱化则可能仅表现为影响力），它以国家强制力为最后保障，行政权也不例外。行政权在一定条件下，可以表现出强制力，强制性表现在以下两方面：其一，行政权的运用和行使一般不为相对人的意志和行为所左右，也即是说，不管相对人是否同意或协助，都不影响行政权的作用。其二，当行政权的运用遇有抵触时，行政主体可以使用法律规定的手段和方式排除对行政权行使的妨碍以保证行政权内容的实现。4．行政权的不可处分性。行政权的不可处分性是指行使行政权的主体在无法律规定情况下无权自由处分所享有的行政权。它包括两方面的内容：其一，行政主体不得自由转让行政职权，除非符合法定条件并经过法定程序；其二，行政主体不得自由放弃行政职权，否则视为失职行为，要承担相应的法律责任。其三、行政权可以表现为羁束行政行为，也可以表现为自由裁量行为，即使是自由裁量行为，也要受到法律制约。行政权的不可处分性是由行政权的目的和性质所决定的。行政权行使的目的是为了满足国家利益或社会公共利益，而不是为了满足或实现行政主体自身的需求，因此，擅自处分行政权必然损害国家利益或社会公共利益。行政权具有职权和职责的双重法律属性，体现了职权与职责的统一。例如税务机关的征税，相对于纳税人来说，税务机关的征税是法律授予的一项职权，但相对于国家而言，征税又是税务机关对国家应尽的义务和职责，放弃职责即意味着失职。行政职权是法定化、具体化的国家行政权？引导学生思考行政权与行政职权的关系？两者能否划等号等？区别在哪里？其含义与特征与行政权具有类似之处。（参考教材p57-59）一、行政权的构成要素行政职权的构成要素？任何一项行政权的构成都应具备三个基本要素，即权力主体、权力内容和权力范围。1.权力主体权力主体即权力的享有者，它表明这一权力应归属于谁、由谁实际行使。在现代各国，行政权通常的主体是国家行政机关，但在特定情形下，经法律法规授权，非行政机关的其他组织亦可以行使部分行政权。2.权力内容行政权是一个抽象的法律概念，在实际生活中它必须被分解成若干不同的行政职权并配置给相应的行政主体才能实际操作。因此，权力内容所表明和记载的是权力的内在要素，它不仅使行政权能实际运用和操作，而且使不同的行政职权之间相互区别。1、权力范围（行政权限）权力范围亦即行政权的权力界限，它包括行政权的地域范围、事务范围、层级范围和时间范围。地域范围所表明的是权力行使的地域界限；事务范围所表明的是权力适用的对象范围，包括该权力应作用于哪些人或应作用于哪些物；层级范围所表明的是不同行政等级的行政主体使用权力的不同层级界限和力度；时间范围所表明的是权力行使的时间界限。行政权（行政职权）构成的不同，导致其具有不同的分类方式；二、行政职权的分类行政职权可以从多种不同的角度对它进行分类。1.固有行政职权与非固有行政职权这是按照行政职权与行政机关或有关组织之间的关系的分类。2.行政立法权、行政决定权、行政命令权、行政实施权等依照行政职权的内容的划分行政立法权是指行政主体针对不特定对象制定具有普遍约束力的行为规则的权力；行政执法权是指行政主体将法律的一般规定适用于具体的、个别的管理对象并作出一定具有法律效力的行政决定的权力；行政司法权是指行政主体以第三人的身份处理和裁决发生在当事人之间的争议纠纷的权力。3.羁束行政职权和自由裁量行政职权这是以行政职权受法律、法规的拘束程度为标准所做的划分。羁束的行政职权是指法律法规为行政权的行使规定了明确的范围、方式和程度，行政主体只能严格依法行使该权力而不能参以自己的主观意见的行政权；自由裁量的行政职权是指法律法规为该权力的运用和行使留下了一定的范围和空间，行政主体在实际运用该权力时基于行政目的，可以通过自由判断，自主选择作出一定具体行政行为的权力。4.外部行政职权和内部行政职权这是以行政权作用对象力标准所做的划分。内部行政职权是指作用于行政系统内部的各机构、组织之间以及行政机关与公务人员之间的权力；外部行政职权是指作用于行政系统外的行政管理相对人的权力。三、行政权的内容（行政职权的内容）因表述的习惯而使然。（一）行政立法及行政决定、命令权1.行政立法权行政立法权是指行政机关制定、发布行政法规、行政规章的权力。在我国，行政机关立法权的取得有三种情形：一是宪法与有关的组织法所规定的行政立法权，即通常所说的职权立法权，如宪法第89条第1款规定：国务院“根据宪法和法律······制定行政法规”，第90条规定：“各部、各委员会根据法律和行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布······规章”；再如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第51条第1款规定：“省、自治区、直辖市以及省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律和国务院的行政法规制定规章”。二是其他法律所授予的立法权，即全国人民代表大会及其常务委员会，可以通过自己的决定授予国务院或地方权力机关以立法行政权内容的介绍与分析，具有承上启下之作用，一是上承行政权的类型等，二是下接行政行为的类型，如具体行政行为中的行政许可、确认、征收、处罚等等，都是基于具有此种行政权（职权）而导致的。权，这种立法权称为一般授权立法权，如《中华人民共和国矿产资源法》第48条规定：“本法的实施细则由国务院规定”，这一规定属于一般授权立法。三是最高国家权力机关特别授予的立法权，这是指全国人民代表大会及其常务委员会将自己职权范围内的立法事项授予国务院或国务院提请授予的下级人民政府或地方权力机关，这种立法通常称为特别授权立法，如1984年六届全国人大常委会第七次会议通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》，1994年八届全国人大第二次会议通过的《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》等。2.行政决定与行政命令权在行政法上，行政机关行政决定与行政命令权的行使既可以针对不特定对象进行，也可以针对特定对象进行（如1996年12月16日国务院以第207号令发布的任命董建华为中华人民共和国香港特别行政区第一任行政长官的命令），但我们这里所讲的行政决定与行政命令指的是行政机关依照宪法及组织法的规定针对不特定对象制定和发布具体普遍约束力的决定和命令的权力，宪法第89条第1项规定国务院“根据宪法和法律······发布决定和命令”，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第35条、第36条规定县级以上地方各级人民政府和乡、民族乡、镇的人民政府可以依法发布决定和命令。行政决定与行政命令权不同于行政立法权，因为根据行政决定与行政命令权所产生的行政决定与行政命令不属于行政法规或行政规章的范畴，但它也具有普遍的约束力，是行政机关实施行政管理的一种重要形式，它们对行政主体及相对人的行为具有同样的约束力，如1998年4月18日国务院发布的《关于禁止传销经营活动的通知》即为一典型的行政命令，这一命令虽不是行政法规，但它同样具有约束力。这里需要注意的是，行政机关发布的行政法规及行政规章也都采用行政命令的形式，因而，有时行政立法权与行政命令权不容易区分，而且有学者甚至将行政命令权等同于行政立法权（如我国台湾地区的行政命令权指的主要就是行政立法权）。我们认为，从我国宪法及法律的规定看，除行政立法通常采用行政命令的形式外，确实存在着独立于行政立法之外的行政命令权，至于行政命令与行政立法的划分标准，我们认为主要以文件的内容结合形式及名称加以确认，一般来说，法规或规章从内容、结构到形式都具有法律规范的明显特征；而行政命令一般都不具有法律规范的明显特征。此外，行政决定与行政命令在实践中亦不易区分，我们认为，两者之间的区分应视具体的情形而定并同样应结合文件的内容和形式包括名称而加以区分，譬如国务院《农村金融体制改革的决定》即属于行政决定，而国务院发布的戒严令、卫生部发布的《关于整顿白酒生产经营市场的紧急通知》等即为行政命令。特别需要注意的是，当前实际生活中，需在行政法学理论上进一步辨析。在行政决定概念上已出现两种理解，一种是抽象行政行为（即本节所讲的），另一种是具体行政行为（目前大多数情况所指）。（二）行政执法权行政执法权是指行政主体将法律的一般规定适用于具体的、特定的管