中国行政制度

中国行政制度中国的行政区划国务院地方政府政府改革中国地方政府变迁的影响因素结束放映中国的行政区划概述层级与类型一、概述从法理主义的视角看从现实主义的视角看中国的行政区划法理主义的视角全国分为省、自治区、直辖市。省、自治区分为自治州、县、自治县、市。县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。中央政府可以设立特别行政区。中国的行政区划现实主义的视角中国实际的行政区划要比法定区划要复杂得多，其类型也不完全一样。目前至少还包括：（1）地区；（2）街道［设在城市中］；（3）管理区［设在县以下］；（4）特殊行政机构［设立在特殊地区，如经济特区政府、开发区政府、矿山工业区政府、自然保护区政府等］二、层级与类型层级类型（一）层级除国务院（中央人民政府）外，中国目前地方政府的层级设置主要有4种形式：二级制：直辖市——区。三级制：直辖市——县、自治县——乡、民族乡、镇。四级制：省、自治区、直辖市——设区的市（行政公署）、自治州（盟）——县、自治县、旗、市——乡、民族乡、镇。五级制：省、直辖市——副省级市——设区的市（行政公署）——县、市——乡、民族乡、镇。省、自治区、直辖市——自治州——行政公署——县、市——乡、民族乡、镇（此一体制目前仅存于新疆伊犁）。从中央政府到最基层政府的层隔来看，各个地方差别较大：存在间隔最少的2级，也存在间隔最多的5级。（二）类型从不同的角度，按不同的标准，可以对地方政府做不同的类型学划分［比如，根据地方政府的民族构成特征，可分为一般地方政府、民族自治地方政府；根据地方政府功能的性质，可分为主要管理一般行政地方的政府和主要管理城市地区的政府］。目前，中国的行政区域类型主要有3种。一般行政地方城市地方民族自治地方1.一般行政地方（1）省［中国的一级政区，23个］（2）地区［79个］（3）县（1）省［中国的一级政区，23个］历史与现状作为国家一级政区，省的行政地位成形于元代。其间虽有过若干次变动，但由于省所具有的历史、文化的内在稳定性，中国目前的省基本上是历史形成的产物。地位国家政治、行政的基本地方单位、地方认同的主体、中中央政府的相对人。因此具有相当的文化、次级国土单位的意义性质作为地方国土分治单位，设立省的目的是管辖国土、治理居民，并不具有种族、经济、军事、监察等性质（这一点与城市政府的设立有明显的区别：当城市地区的发展足够大时，它的行政地位就会与省不相上下，比如，直辖市、副省级市、经济特区政府）。（2）地区［79个］性质省级行政机关的派出分治单位，本身不是一级行政区划单位。历史与现状作为省的派出行政机构——地区最初出现于明朝，称“道员制”。此后这一制度被保留下来。它与省制不同之处在于：在不同时期变化较大，职权也不稳定。设置的理由与发展趋势省、县二级制下，省的管理能力短缺。因此，地区体制发展的总体趋向是：尽管没有独立的法律地位，但行政公署机构越来越多、功能越来越全，实质上已与一般地方政府单位没有差异。（3）县性质：基本是与中国社会的农业性质相联系［1949年后，中国政府的“二元的城乡分治”制度，县是最主要的直接管理农村居民的行政单位、向国家工业化贡献财政资源的主要操作者。目前，尽管已经引入市场经济制度，但长期积累的农业落后状态决定了县仍然是政治统治的基本单位］。历史与现状春秋初期就已设置了“县”。秦始皇推行郡县制，县从此成为重要地方行政单位，表现出相当的稳定性，并延续至今。县长也被称为“父母官”、“亲民官”，县体制也是历朝历代施行统治的政治、行政平台。（4）乡性质国家行政分治单位，不具有基层自治团体的性质。主要代表国家政权统治、管理农村和农民。历史与现状乡最早产生于西周，但一般意义上的“乡”最早出现于春秋战国时期。乡自产生以来，地位变化较大：从秦到隋文帝开皇15年（公元前221年——公元595年），乡是国家政权体系的组成部分；从隋文帝开皇16年（公元596年）到清朝，乡是农村基层社会中具有自治性质的管理组织；从清末开始，乡又重新成为县以下的正式国家行政机关。目前的乡体制基本上是人民公社体制的延续。（5）民族乡性质法律地位相当于乡。但不具有民族自治地方的法律地位。历史与现状最早设立于1955年。设置在以1个、2个或几个少数民族共同聚居的地方，或以少数民族聚居的地方为基础，包括一部分汉族居民区的相当于乡的地方。设置标准一般而言，少数民族人口占全乡总人口的30%。一般行政地方是指设置在普通地方的、兼具农村地区和城镇地区的地方。这类行政区域设立的目的是管辖农村地区，但由于随着经济、社会发展，城市化程度的提高，一些地方政府的功能和形式开始出现“同质化”倾向（所有的地方政府基本都兼管城市和农村）。2.城市地方（1）直辖市［4个］（2）副省级市［15个］（3）地级市［222个（1997）］（4）县级市［不设区］（5）区（6）镇（1）直辖市［4个］历史与现状中国直辖市最早由国民政府于1926年在汉口设立，当时叫“特别市政府”。1927年，上海、南京相继成为直隶中央的特别市，自此直辖市体制基本确立。特征——与省的比较第一，相同之处从法理主义的角度看，直辖市与省没有本质区别：都是中央政府直接管辖的一级政区单位，即都是单一制中央集权制体制下的地方分治单位。第二，不同之处其一，直辖市是人为设置是的，其行政区域变动不拘；省的设置则主要是历史和文化沿袭的结果，其地位与行政区域相对稳定。其二，直辖市主要设立于一些具有政治和地区重要性的地方［对中央政府的行政或某种战略安排具有重要的意义（比如，90年代重庆直辖市的设立直接与长江三峡工程有关）］；省则基本上是一个自然的国土分治单位，对中央政府并不具有特别的行政意义。其三，直辖市基本上是城市政府；省则是兼管城市、农村地区的一般政府。其四，直辖市基本上是本行政区域内唯一的功能完备的地方政府；省行政区域内的若干更低层级的地方政府也是功能完备的地方政府。其五，直辖市政府具有更多的“亲民”性质；省则是本行政区域内不具有直接行政职能的地方政府。其六，直辖市所辖地方政府的层级、数量均较少；省所辖地方政府的层级、数量较多。由于直辖市具有一般城市难以匹敌的重要资源和辐射能力。因此，如果不由中央政府直接管辖，直辖市政府的存在会极不平衡地增加某个地方政府的实力，从而间接损害了中央政府的能力以及中央政府对地方的控制。直辖市在政治、经济、文化、人力资源方面具有省所没有的优势，直辖市的这种资源优势与效率优势决定了其没有必要再被置于另一个更高层级的地方政府管辖之下［如果将直辖市置于省管辖之下，必然会由于认为增加行政层次，而损害城市功能的发挥］。具有超大实力和辐射能力的重要城市会随着中国城市化进程的推进而越来越多，一些城市会越来越强烈地要求成为直辖市［内在目的：提升城市的地位，相关官员的级别和影响力。但在客观上会直接损害城市所在省区的实力和利益］。直辖市体制本质上是中国政府处理中央——地方关系的特定方式，因此，当地方政府实力大到一定程度时，中央政府就会通过设置新的直辖市，削弱地方政府。总之，只要单一制中央集权制体制不变，则直辖市数量增多的趋势不可避免。（2）副省级市［15个］历史与现状其前身是1980年代设立的“计划单列市”，它自设立以来就享有计划经济体制下所能够享有的全部优惠条件，并取得了与省级行政单位相同的权力与地位。但是，由于计划单列市明显具有计划经济的色彩，特别是计划单列市的存在，使其与所在省的关系复杂化。因此，1993年中央政府开始逐步取消计划单列市，并于1994年决定将原有的14个计划单列市以及杭州、济南升格为副省级市。目前的副省级市包括：沈阳、大连、长春、哈尔滨、济南、青岛、南京、宁波、杭州、厦门、武汉、广州、深圳、西安、成都共15个（重庆已改建为直辖市）。法律地位目尚没有明确的宪法地位，没有明确的政治、行政规格。因此，设置副省级市缺乏明确的法律、政治依据，主要是中央——地方政府有关主管部门间技术妥协的产物。由此可见相关行政机关的处置权有多大。与省政府的关系继续受所在省政府领导，本身不是独立的层级。副省级市可以更多地与中央政府联系，其官员的行政待遇将水涨船高，因此，副省级市的数量可能会逐渐多起来。但是，由于副省级市的设立缺乏明确的法律依据，当副省级市达到一定数量后，行政区划体制如何变动将挑战现行制度。（3）地级市［222个（1997）］设立标准在市区从事非农业生产的人口达25万以上（其中，市政府驻地具有非农业户口、从事非农业生产的人口20万以上）；工业总产值20亿元以上；第3产业发达，产值超过第1产业，在GDP中比例达35％以上；地方本级预算内财政收入2亿元以上，成为若干市县范围内的中心城市。性质其一，省、自治区管辖下的地方分治单位，辖有区、县、县级市。其二，已成为兼具一般行政地方、城市地方性质的综合性地方行政单位（随着“市管县”体制推行，比如，辽宁、广东、江苏已全部实行市管县体制，地级市在整个行政体系中的重要性得到了提升）（4）县级市［不设区］形成类型其一，少数历史悠久、具有明显地域特色的小型商品经济中心其二，撤县建市问题宪法意义上的“县级市”不设下级分治区。但是，大部分通过撤县改市而设置的县级市仍然保留了设立在农村地区的乡、镇。这种体制是没有宪法根据的。领导体制大部分县级市的行政级别仍为县，受地区行政公署／地级市管辖。（5）区设立的地域直辖市、副省级市、地级市的市内地区。设置的理由其一，城市庞大不便管理，有必要设置次级分治机构，以有效行政。其二，方便处理一些行政、法律事务（比如，地级市人大代表的选举问题，如果城市不设区的话，城市地区地级市人大代表将通过直接选举的方式产生，但市所辖的县或县级市所产生的地级市人大代表却肯定是通过间接选举产生的）由于一部分县级市升格为地级市、地区改建为地级市，使原本并没有设区的城市普遍地设立区，使城市部分与所辖县部分在次级机构的延伸长度方面取得一致，以方便的处理。还有一些城市由于在城市范围内比较集中地聚居了某一少数民族，通常也会设立以少数民族聚居为主的区，如郑州市的管城回族区。性质：一级功能相对不完全的行政单位［由于城市内部的行政一致性程度较高，极大地限制了区的相对独立性：区尽管不是上一级城市政府的派出机关，是一级独立的行政单位，但区的职权和功能却受到直辖市、副省级市、地级市政府的限制，以达到城市内部行政和社会发展的一致］。（6）镇性质：与乡相对称的、具有城市性质的地方行政单位［现代意义上的“镇”最早出现于清末，设置于县之下，与乡、民族乡平级。不同于乡、民族乡之处：工商业发展程度较高、人口集中度高、公共设施相对较完善］。类型：副县级镇、区级镇和乡级镇3种。城市的性质与一般行政地方的等级制性质有本质的不同[城市地方是国家在城市地区设立的地方分治单位。城市不是一个自然地理概念，而是与社会政治、经济的发展高度关联，并处于不断发展、变动中的地点。在中国，除少量政治、行政中心外，城市基本上不具有一般行政地方的性质，而主要是作为经济、政治、行政中心存在的。从外在特征上看，一般行政地方是“面”状的，而城市是“点”状的]。中国目前城市制度的特色中国城市的设置以行政等级为基础，城市的行政级别是第一位的，而城市本身所具有的能力则是第二位的。结论在城市的设置和管理中，城市的内涵和能力的发挥并没有得到足够的重视，在相当程度上仍然被当成一般行政地方来对待，而不是将城市视为具有内在整合能力的社会经济结构。国家对城市的统治功能的依赖超越了对城市自身所内在具有的“服务”功能的开发和挖掘，这种状况在一定程度上混淆了城市地方与一般行政地方的性质，妨碍了城市地方功能的发挥，也是与市场经济发展的要求相矛盾的。3.民族自治地方（1）自治区［5个］最早设立的自治区是内蒙古自治区，最晚设立的自治区是西藏自治区。（2）自治州［30个］相当于一般行政地方的“地区”，但新疆伊犁哈萨克自治州是高于地区、低于自治区的民族自治地方。除新疆自治区设有5个自治州外，自治州主要是设立在省行政区