重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第1章 导论

行政法与行政诉讼法讲义学习目的和要求行政法与行政诉讼法是我国法学专业14门主干课之一。本课程系统、全面阐述行政法与行政诉讼法的基本概念，基本理论和基本制度，反映行政法学的最新发展。通过课程训练，力图让学生掌握认识、分析问题的方法，建立体系化的知识，具备处理政府与公民关系、平衡行政权与公民权的能力。第1章导论本章是行政法的基础理论知识，所阐述的理论概念是涉及整个行政法与行政诉讼法课程的最重要的基本概念。本章内容主要包括：行政法的含义及特点；行政法的渊源体系及其效力与适用关系；行政法律关系的概念与特征；行政法的历史发展；行政法的地位与作用。本章的教学目的：明确行政法的概念，特点，基本原则及行政法的发展概况，认清行政法在法律体系中的地位与作用。本章的重点与难点：行政法与行政权的关系，行政法律关系，行政法的渊源和特点第一节行政法概述一、行政的概念行政一词的英文是administration,含义是执行和管理。马克思说行政是“国家的组织活动”。习语的行政包括私行政与公行政。行政法是当代自由民主国家实行法治的一个重要部门法，了解和研究行政法的基本前提之一，就是必须对什么是行政予以认识上的界定，否则，难以清楚、准确地把握行政法所欲规范的对象。这就是教材之所以首先讨论“行政”涵义的原因。至于对“行政与行政国”、“行政与法治国”的讨论，则可以从一定角度将之理解为说明行政法是在怎样的社会生活现实条件（行政国）和怎样的精神氛围（法治国）之中产生的。行政法意义上的行政，仅指公共行政，即国家基于公共利益目的而设立一定组织机构或者授权某些组织采取特定法定手段与方式对公共行政事务进行组织与管理的活动。公行政又分为政府行政与社会公行政。公行政的最大特点是不以营利为目的。以增进和公平分配社会公共利益为宗旨。二、行政权的概念与特征行政权是国家公行政实施的基础条件，离开行政权行政将寸步难行。行政权从内容上看是国家的一种治权，它以实现社会的治理为己任。它从特征看：具有国家意志性、执行性、法律性和强制性；它的内容很广泛，且有很强的专业性；它的实施必须定位于具体的行政主体和公务员。与国家其他公权力的区别是它具有主动性、广泛性和自由裁量性的特征。与公民权利的区别是它具有强制性、单方性、优益性特征。三、行政法的概念诸说与特征不同的学者从行政法对行政权功能不同的发挥角度对行政法进行不同的定义。管理论从行政权功能上强调对社会的组织和管理，认为行政法是规定国家各方面行政管理的行政法律规范的总称，强调行政法是国家管理法。控权论从行政权容易对社会侵权角度，认为行政法是控制行政权力的法，此观点流行于英美。如英国的韦德、美国的施瓦茨。平衡论认为行政法是调整行政关系和监督行政关系的法．此观点由我国学者20世纪90年代提出，今天在我国占主导地位。行政法是指调整与规定行政主体享有并行使行政权力和实施行政活动过程所产生的关系，以及对行政权力和行政活动进行监督与救济过程所产生的关系的法律规范的总称。行政法的核心是对行政权的规范，因此围绕着行政权力，行政法的基本内容就包括了有关行政权力的设定、配置；行政权力的行使；对行政权力的监督与救济三大部分的行政法律规范。教材采用的角度依然是大陆法学界的通行做法，即从部门法所调整的社会关系、部门法的本质特性、部门法的形式特性这三个方面给予描说。其中，在部门法所调整的社会关系问题上，相应地出现了两个层级的概念。第一层级的涉及行政管理关系、行政法制监督关系、行政救济关系、内部行政关系四个概念；第二层级的涉及行政主体、行政相对人、行政法制监督主体、行政救济主体四个概念。在理解这些概念的基础上，需要对每种关系的特点及相互之间的逻辑联系予以把握。行政法的调整对象是行政管理关系，监督行政关系，行政救济关系和内部行政关系。形式特征是难以制定统一法典，由不同效力层次的法律规范组成，其数量之多居各部门法之首。内容主要包括行政组织法，行政行为法，行政程序法和行政救济法四大块。内容特征：一是内容广泛，二是规范易变，三是实体与程序交织一起．第二节行政法的渊源与历史发展一、渊源（一）国外行政法法源可分为制定法源与非制定法源。法国有：宪法、法律、条约、行政法规、行政规章；法的一般原则、判例和习惯法法国行政法学家弗德尔说：“如果我们没想立法者大笔一挥，取消全部民法条文，法国将无民法存在；如果他们取消全部刑法条文，法国将无刑法存在；但是如果他们取消全部行政法条文，法国的行政法仍然存在，因为行政法的重要原则不在成文法中，而存在于判例之中。”美国有：宪法、立法、总统的行政命令、行政规章；判例法。（二）中国行政法的法源：宪法。包含对国家行政权的配置以及权力的行使原则等内容。1．法律。指我国最高立法机关制定的规范性文件。只有涉及行政活动的行政法规范才是行政法的法源。有的只包含行政法规范，有的主要包含行政法规范，有的主要是其他法规范但是含有行政法规范。行政法规。是指国务院制定的规范性文件。可规定事项：1．为执行法律的规定2．《宪法》规定的国务院行政管理职权范围内3．根据全国人大及常委会的授权。地方性法规。是指省、直辖市、自治区（或政府所在地）及国务院批准的较大市的人大及其常委会。可规定事项：1．为执行法律、行政法规的规定，需要根据本行政区实际作具体规定。2．属地方性事务需要指定地方性法规的事项。3.除法律保留的事项外，尚未制定法律或行政法规的，可根据实际制定。自治条例、单行条例。是指民族自治地方的人大依照当地民族的政治、经济和文化特点制定部门规章和地方政府规章例。是指国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构。国际条约与协定。据统计，中国已加入18个国际人权公约。如《经济、社会、文化权利国际公约》等。尤其是加入WTO后，对WTO相关协议的适用｝；法律解释。立法解释司法解释行政解释。判例。在我国判例不具法的效力。但《最高人民法院公报》的案例有指导作用。二、国外行政法的发展大陆法系的行政法产生较早，体系完善、理论发达。其特点主要是：各国都有两个法院系统，即普通法院和行政法院；都存在两种法律规则，即公法和私法。但是由于大陆法系各国的历史不同，在行政法的产生和发展上也存在差异。英美法系国家行政法的历史发展特点：各国都没有独立的行政法院系统；普通法院在审理各种案件（包括行政案件）时，适用同一体系的法律规则。三、我国行政法的历史发展1949－1957的初创阶段，国家制定了大量的行政组织方面的法律规范和行政管理方面的法律规范，建立了行政监察制度。1957－1978的停滞和遭受摧残阶段。1978－1989的重建阶段：一是恢复原有法制，解决无法可依；二是制定八二宪法，确定行政法制发展方向；三是改革政府机构，转变政府职能；四是确立行政立法制度，健全行政法制；五是建立行政裁决制度，保障公正行政；1989－2005的发展阶段：一是在行政管理领域确立依法行政；二是制定行政诉讼法，建立行政诉讼制度；三是制定国家赔偿法，建立行政赔偿制度；四是制定公务员法，建立公务员制度，五是制定行政监察法，完善行政监察制度；六是制定行政处罚法和行政许可法等，建立行政程序法制，四、行政法学的发展控权论的主要观点：1，行政法的目的在于保障私人的权利和自由，2，行政法的基本内容是控制和限制政府权力，3，行政法的基本原则是严格依法行政，“无法律无行政”，行政自由裁量权压缩至零，4，行政法的手段是行政程序和司法审查。管理论的主要观点：1，行政法的目的是保障国家和社会公共利益，2，行政法的内容是调整国家管理关系，规定国家管理的原则和制度，3，行政法的基本原则是管理至上，民主集中制，4，行政法的手段是命令与强制。我国行政法学的概况：1978－1985的创建阶段，1985－1989的发展阶段，1989－2005的学术流派形成阶段。平衡论的主要观点：1，行政法的目的是保障公民权利与国家和社会公共利益的平衡，2，行政法的内容是调整国家管理关系和监督行政关系，共构和谐统一的行政法治秩序，3，行政法的基本原则是依法行政，对积极行政适用法无明文禁止即可为，对消极行政适用无法律无行政4，行政法的手段是命令与强制、行政程序与司法审查的并用。结合实际评析三种观点的利弊（讨论）第三节行政法律关系一、行政法律关系的概念含义是行政法对由行政活动产生的各种社会关系调整后，所形成的行政主体之间行政主体与行政相对人之间行政主体与其他各方之间的权利与义务关系。特征：1，行政主体一方恒定，2，权利义务不对等，3，行政权力不可处分性，4，行政法律关系的设定具有灵活性与及时性。二、行政法律关系的要素主体即行政法律关系当事人，是行政法律关系中享有权利和承担义务的个人与组织，包括行政主体和行政相对人。内容包括：行政主体之间及行政主体与其公务员之间的权利与义务；行政主体与相对人的权利与义务；监督主体与行政主体之间的权利与义务。客体包括物、人身和行为三、行政法律关系的类型实体与程序关系，内部与外部关系，行政与监督行政关系，明示与暗示关系，四、行政法律关系的产生，变更和消灭行政法律关系的产生指因法定事由出现后，行政法律关系的主体之间按行政法规定的权利义务模式形成的必然的权利义务联系。其条件有二：一是行政法已规定了权利义务模式，二是能使行政法律关系产生的法律事实已出现。行政法律关系的变更是行政法律关系的产生后，因一定的原因而发生了局部变化。如主体的变化或客体的变化本章的思考题：一、什么是行政法律关系？二、我国行政法的发展现状如何？三、如何评价行政法的三种学术观点？