重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第4章 行政行为概述

第4章行政行为概述本章理论在我国的行政法学理论和行政法律制度中具有十分重要的地位和作用。内容主要包括：行政行为的概念与特征及分类、行政行为成立的要件、行政行为的内容与效力、行政行为的无效与撤销等。本章教学目的：明确行政行为的概念，行政行为的构成与合法要件，效力内容．本章的重点与难点：行政行为的特征。具体行政行为的构成要件及效力。具体行政行为的合法要件。第一节行政行为的概念一、行政行为的概念行政行为是指行政主体运用行政权在实施行政管理活动中所作出的具有法律意义和法律效果的行为。行政行为有以下三层涵义：1、主体要素。行政行为应当是行政主体所为的行为。作为行政行为，首先对行为主体有要求，行政行为应当是行政主体所为的行为。行政主体包括行政机关以及法律法规授权的组织。当然并非所有的行政机关都是行政主体，有些行政机关不行使行政管理职权，确定行政主体时要充分考虑行政主体的范围和主体的要求；法律法规授权的组织是指非行政机关，主要是一些社会团体、事业法人或者特殊的企业法人，经过法律法规的特别授权后，享有部分行政职能，在一定的领域享有行政职权，这样虽然法律法规授权的组织不是行政机关但是享有行政职权，也会成为行政主体。其所为行为也可能是行政行为。当然，主体要素只是要求行政行为应当是行政主体所为的行为，并不要求必须是行政主体所为的行为。非行政主体所为的行为，虽然不是合法的，但可能是行政性质的行为，只是不符合法律的要求。这里必须区别合法与非法。2、职权要素。行政行为应当是行政主体运用行政职权所为的行为。任何行政行为都是运用行政职权所为的行为，职权是行政行为的内核，行政行为是行政职权的外化。如果具备行政主体资格，但是该行为不包含着行政职权的运用，也不是行政行为。例如行政机关购买办公用品、租借办公场所的行为，是行政机关以民事主体的身份进行的民事行为，而不是行政行为；在某些行政活动中，不排除行政机关可能会成为行政相对人的情况，例如在环境和卫生检查中，行政机关也会成为行政管理的相对人。因此，行政行为必须以行政职权的运用为核心内容。所谓行政职权，是行政机关对社会公共事务进行组织管理的权力。如行政许可审批权、检查监督权、处罚权和强制执行权等。它们都是作为维持社会公共秩序所不可缺少的权力。3、法律要素。行政行为必须是具有法律意义、产生法律效果的行为。所谓法律意义或法律效果是指对他人的权利义务产生影响的行为。由于对他人的权利义务产生影响，所以才能必要法律上加以规定，必须要遵守一定的规则。这种影响包括积极的影响以及消极的影响，例如行政许可赋予相对人某种资格、行政处罚剥夺相对人的权利等。在行政机关的活动中，有些是不具有法律意义的，如气象台广播天气预报，只不过将一天的天气变化的客观情况告之于他人，不会有人因此而权利减少或增加义务。这种行为就不是行政行为。二、行政行为的特征时代特征：服务性从属法律性法律特征1．单方性：事实上行政相对人的参与逐渐加强，但行政主体意志占主导地位。2．强制性：服从、遵守、配合，现代行政强调服务性、可接受性、弱化强制色彩。3．无偿性：区别于民事法律行为的等价有偿。行政行为的形式有明示形式和默示形式。三、行政行为的内容行政行为对于行政管理相对人的权利义务发生影响，这种影响表现于行政行为的内容中。行政行为的内容是指行政行为所包含的意思表示以及行政行为所要达到的目的。一般情况下，行为行为内容体现如下特征：（一）行政行为内容是行政行为中明确表达出来的。行政行为作出后，行政机关通过直接表达其意思表示希望达到的目的。当然有些行政行为的意思表示虽然明确，但行政行为的目的是隐含的，例如在抽象行政行为中，行政行为的意思表示明确，但是目的未必在行文中直接表现出来。（二）行政行为的内容是行政行为的主要构成要件。行政行为如何发生效力以及发生什么样的效力，行政行为是否在行使行政权力，是否会影响相对人的权利义务，都是通过行政行为的内容表现出来。因此，在这种意义上，行政行为必须具备相应的内容。（三）行政行为的内容具有多样性。行政管理活动涉及到各个领域，行政机关可以采取多种手段实现行政管理目的，因此行政行为的内容呈现多种形式。行政行为的核心在于行政权力的应用，而行政权如何发生作用，就表现在行政行为的内容上。行政行为虽然多种多样，但其内容却具有一定的共同特征，可以归纳为以下几个方面：（一）赋予权利或者免除义务。行政行为的内容可能表现为赋予相对人更多的权利。一般表现为两种形式：一是增加权利，赋予相对人原来所没有的权利，例如颁发许可证、发放抚恤金、社会生活保障金等；二是减少或者免除相对人的义务。例如减免税收、出口退税等。（二）设定义务或者剥夺权益。行政行为的内容表现为对于相对人权益的消极影响，表现为明显的设定新义务或者是对于既有权利的剥夺。设定新的义务例如责令排除污染，责令拆除违章建筑、责令退耕还田等等；对于现有权利的剥夺例如责令停产停业、吊销许可证和执照以及没收财产等等。这些内容对于相对人的权利义务产生消极影响。（三）确定法律事实或者法律地位。1、确认法律事实。是行政行为对于现存的状态的确认，这种状态是一定法律关系的基础。例如对于公民出生的登记、对于婚姻事实的登记、对于收养关系的确认等等，都属于对于法律事实的确认。这种确认成为行政相对人享有某种权利或者承担某种义务的依据，是产生一定法律后果的行为。2确认法律地位。确认一定主体的法律地位，成为行政行为确定某种法律关系是否存在的主要形式。例如人民政府对于森林使用权属作出的确认、土地部门对于土地使用权作出的确认、房管部门对于房屋所有权的确认等等。一个行政行为可能同时具备多种内容，各种行政行为的内容之间并没有互相排斥的关系。一个行为可能同时赋予权利也设定义务。例如房地局既向相对人颁发房屋所有权证，同时又要求交纳一定的费用。四、行政行为的分类一）抽象行政行为和具体行政行为1．划分标准：1）空间上的不特定：即是否针对不特定的人或不特定的事2）时间上的不特定：是否可以反复适用。2．划分意义：救济方式不同：具体行政行为受到司法审查是没有异议的。而在我国，抽象行政行为则超越于司法审查，事实上抽象行政行为给相对人造成的损害有时更大，因此排除审查不符合人权保护。二）羁束行政行为与自由裁量行政行为：羁束行政行为是指在法律对行为的适用条件、内容、方式、程度都有明确、具体、详细的规定，行政主体在作出该行为时务必严格依照法律规定作出。自由裁量行政行为，是指法律只对行为的内容、方式、程度等规定一定范围和幅度，行政主体可以凭自身对法律精神的理解和执法经验，在法律规定的限度内，作出自以为是最恰当、最合适的行政行为。1．分类标准：行政主体对行政法规范的适用有无灵活性2．分类意义：1）法律适用上：羁束行政行为只存在合法性问题，自由裁量权存在合法性问题，还存在合理性问题。2）法律救济上：在我国，法院对行政行为只限于合法性审查，行政处罚显失公正是例外。三）依职权行政行为和应申请行政行为1．标准：是否可由行政主体主动实施2．意义：行政行为实施的条件和责任的承担有区别。四）授益行政行为和不利行政行为：1．标准：对行政相对人是否有利2．意义：对行为的变更、撤消和限制不同：信赖保护的问题。五）要式行政行为和非要式行政行为例如：《治安管理处罚法》中对于除警告、五十元以下罚款以外的处罚方式，都规定了相应形式。例如裁决书等。六）作为行政行为和不作为行政行为1．划分标准：是否改变现有法律状态1）负有作出行为的义务：（1）作出：作为行政行为（2）不作：行政不作为2）负有不作出行为的义务：（1）作出：作为行政行为（2）不作出：a）认为是行政不作为b）认为是作为行政行为（以对待义务的态度为标准）2．意义：行政不作为具有隐蔽性七）内部行政行为和外部行政行为1．标准：相对人的身份注意：是基于行政隶属关系2．意义：法律救济不同八）行政行为、准行政行为和行政事实行为1．标准：行政行为是否直接产生法律效果（改变当事人的权利义务关系）准行政行为：行政主体运用行政权，所作的仅以观念表示为内容的行为（间接法律效果）例：行政确认、行政鉴定、行政登记通告等（介于法律行为与事实行为之间）并不是所有的准行政行为都可诉。行政事实行为：行政主体作出的在产生事实上的结果，不发身法律效果的行为。例如：台风警报、空气质量检测、公共工程的建设等1．意义：《行诉法》司法解释中规定：不属于行政诉讼受案范围的包括：“对公民、法人或者其他组织权利义务不产生实际影响的行为。”2．第二节行政行为的构成及效力一、行政行为构成要件行政权能的存在，行政权的实际运用，法律效果的存在，意思表示的存在．三、行政行为的效力（一）公定力1．有限公定力：行政行为一般具有公定力，但有重大切实明显瑕疵的无效行政行为除外。（无效行政行为，任何人都可以无视其存在）2．完全公定力：只要是行政行为，不论存在着什么样的瑕疵，在被依法消灭前都具有公定力。（只能由有权的国家机关加以判断、否定）在我国，目前采纳的是第2种学说。（二）确定力对行政主体和行政相对人而言——不受任意改变的效力。1．形式确定力：针对相对人的效力指在复议或诉讼期限届满后相对人不能再要求改变行政行为。一般来说自知道具体行政行为之日起60日内提起复议，对复议不服，在复议决定送达后15日内起诉，若未经复议，则应在3个月内起诉。若在法定期限内，既不申请复议也不起诉，期限届满就必须履行，否则行政主体可以强制执行（或申请法院强制执行）。若要通过其他途径改变行政行为十分困难。2．实质确定力：对行政主体而言从行政行为告知相对人之日起，行政主体不得任意改变行政行为。注：无效行政行为的确定力？例：《葡萄牙行政程序法典》第134条第2项规定：任何厉害关系人可随时主张行政行为无效，任何行政机关或法院也可随时宣告行政行为无效。在我国，无效行政行为制度还没建立起来，因而实践中处理比较困难。（三）拘束力：已生效的行政行为约束和限制行政主体和行政相对人的行为的法律效力。（四）执行力：已生效的行政行为要求行政主体和行政相对人对其内容予以实现的效力。一）执行力是针对行政主体与行政相对人双方的，不仅仅是针对行政相对人。例：田永诉北京科技大学案中，被告在作出对原告退学处理后，并没有及时行使自己的权利和要求原告履行义务。被告的所属系级组织及有关部门仍给予原告正常学生的待遇，允许其参加学习和考试，并给予学分和毕业设计，这是导致被告后来败诉的重要原因。二）内容：1．自行履行力：行政行为所具有的要求权利人及时行使权利，义务人主动、自愿履行义务的法律效力。2．强制实现力：行政行为所具有的强制义务人履行义务，保证权利主体实现权利的法律效力。例：行政相对人不按期缴纳罚款，强制执行机关可以通过划拨其银行存款的方式强制其履行义务。第三节行政行为的合法要件一、行政行为的合法要件行为主体合法，行为权限合法，内容合法、真实和明确，程序合法，行为形式合法．二、行政行为的违法对明显轻微违法的可补正，对一般违法的可撤销（合法要件缺损、不适当）。对重大而明显违法的属于无效行政行为三、行政行为的生效与失效行政行为的生效时间：即时生效；告知生效；受领生效；附款生效。行政行为的失效是指原来有效后来丧失效力：撤销；变更；废止；终止；行政行为的无效是指行政行为具有重大明显的违法情形而自始至终不发生法律效力。（行政主体不明确，明显越权，内容明显违法，程序和形式明显违法，不可能实施，行政主体受相对人胁迫或欺诈的行为）．本章的思考题：一、什么是行政行为二、行政行为的构成要件与合法要件有哪些三、行政行为的效力包括哪些