重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第10章 行政程序

第10章行政程序一、行政程序的含义（一）行政程序的概念行政程序是指行政执法行为实现的方式，步骤和时限所构成的一个连续过程。其中，方式、步骤构成了行政执法行为的空间表现形式，时限、过程构成了行政执法行为的时间表现形式。由于任何行政执法行为都必然通过一定的空间和时间的形式表现出来。因此，任何行政行为都客观地表现为一定的程序。行政程序亦即行政程序作为规范行政权，体现法治形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志，因此，行政程序在政治文明中具有极其重要的地位。行政程序的发展，是生产力和民主政治发展的必然结果。资产阶级通过革命建立国家之后，建立了立法、司法和行政分立的政治体制。在当时，政府是司法型的政府，奉行“不告不理”的原则，行政活动相对简单，行政程序没有引起人们的关注。19世纪末，垄断资本形成，生产趋于高度社会化，社会生活也日趋复杂，行政权扩张，对社会干预加强，但行政权的加强又容易导致被滥用，侵害公民权益。这样，就出现了要求控制行政权力，保障行政民主的需要，行政程序法应运而生。从19世纪末开始，奥地利、德国、美国等国家相继制定了行政程序法，英国将其传统的“自然公正”原则运用到行政领域，建立了自己的行政程序制度。因此，行政程序的发展过程，实际上就是法治文明发展的历史。（二）行政程序与有关范畴的关系行政程序与行政程序法及其法典、行政决定及其形式、立法和司法程序等范畴，应加以区别。1，行政程序与行政程序法、行政程序法典。行政程序法是规定行政程序的法律规范的总和。行政程序法典是比较系统地规定行政程序的规范性法律文件。行政程序之所以是作成行政决定应遵守的规则，就在于已被法律化和规范化；行政程序法和行政程序法典则是有关行政程序的法律规范。总的说来，行政程序是行政程序法及其法典的内容，行政程序法及其法典是行政程序的法律化和条文化。但是，行政程序法典却往往还要规定在单行法中无法规定的实体法问题，如行政主体资格、行政委托、行政权限、行政决定的构成、形式及其效力，等等。也就是说，被称为“行政程序法”的法典，在内容上未必都是行政程序，还往往规定与行政程序有关的问题。2．行政程序与行政决定、行政决定形式。行政决定是行政主体的一种意思表示，行政决定形式是行政主体所表示意思的载体。行政程序是行政主体作法律上有效的意思表示所必须经过的过程、步骤或次序，是法律所要求的作成行政决定的过程。行政决定是行政权运动和行政过程的终结或最终表现结果。行政过程是行政决定形成的轨迹，是一种事实，不同于行政程序。任何行政决定都具有行政过程，但不一定都符合行政程序或都经过应经过的行政程序。二、行政程序的功能1、规范制约行政权。由于行政程序法规定了行政执法行为的方式、步骤和时限等过程，它使行政机关在作出行政行为时，在每一个环节都有法可依，有章可循，并将自己的行为以公开、公正的形式表现出来，对行政执法机关而言，行政程序法是具体化了的，并且有实际内容和操作形式的义务。如果执法机关在一定期限内不履行其法定义务，则要承担相应的法律责任。同时，行政程序法要求执法主体在实施行政行为过程中，要给予相对人充分的机会来了解情况，陈述理由，明确告知相对人程序权利以及程序结束后产生的法律后果。这样，将行政行为置于程序规范的约束之下，有利于防止行政任意和行政专横，监督行政权的合理行使。2、规范行政相对人的参与程序，促进行政民主化。民主是政治文明的题中之义。然而，仅仅依赖选举制度、议会制度实现民主，愈来愈显得鞭长莫及。传统的公民参政权在现代法治化进程中越来越显露出其固有缺陷，这种缺陷主要表现在：公民只能通过自己在议会中的代表对行政机关进行事后监督，具有间接性和事后性。随着委任立法范围的扩大，行政权的扩张，公民不直接参与行政过程就没有真正的民主可言，而行政程序就提供了这种可能。行政程序可以让公民越过自己的代表直接介入行政过程。事实上，在行政程序法律关系中，行政相对人通常从实体法中所规定的义务承担者转化为程序权利的主体，行政执法机关通常由实体权利的享有者转化为程序方面义务的主体。行政相对人可以充分利用程序权利参与行政过程，对行政执法行为是否合法、合理，在法律范围内提出抗辩，既维护自己的合法权益，又促使行政执法机关纠正不合法或不合理之行政执法行为。3、提高行政效率。符合客观规律的行政程序，是一种时限设置合理，步骤衔接有序的科学程序，是将人为环节减少到最低限度的程序，因而就具有提高行政效率的重要价值。同时，行政程序的公正性、准确性和可接受性，减少了行政纠纷和行政执法行为的反复，也有助于行政效率的提高。虽然行政执法遵守法定程序在形式上可能会表现出耗时费钱，但正如韦德所言“对行政机关而言，遵守程序会耗费一定的时间和金钱，但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正，减少了公众怨言，其作用促进而非阻碍了效率。”三、行政程序主要制度行政程序是保证行政执法行为合法和合理的重要保障。但是，这种程序本身必须是正当的程序。正当行政程序是指行政执法主体作出行政行为，在方式和程序制度上不能使相对人有理由怀疑执法行为的合法性和合理性。在传统上，正当程序包括不得做自己案件的法官和听证两项。但到当代，正当程序已有更多的要求。1977年，欧洲议会的部长委员会根据成员国的法律和实践在行政法领域提出了正式的建议，要求成员国遵守下列五项原则，即听证、公开、协助与代理、说明理由、告知救济权。这一建议具有一定的借鉴意义。正当行政程序与行政结果公正并没有必然联系，即程序公正并不一定导致行政执法行为的合法与合理。但是，正当程序却是实体公正的前提和保障，也是行政合法性和行政合理性的最低要求。程序制度的不公正，即使行政决定在内容上是合法、合理的，也会使人怀疑该决定实体上的合法性和公正性是否真正存在。因此，正当程序是行政执法所必须遵守的。正当程序主要包括以下几项制度：1、行政公开制度行政公开是指行政执法过程公开。行政公开制度是现代民主政治发展的基本要求，它不仅直接关系到行政相对人的了解权，还是公民行使其他权利的前提和基础，也是我国加入世贸组织的承诺。行政公开的内容包括：行政执法的依据、行政信息、行政执法行为等。公开的方式包括新闻发言人报告、公报刊载，供有关单位和个人参观、查阅和了解，向相对人说明、解释等。2、行政回避制度行政执法人员与当事人或行政事项有利害关系的，应当回避。所谓利害关系，是指执法人员是当事人的近亲属或者仇敌，或者虽不是当事人的近亲属或仇敌，但与本案有其他关系足以影响案件的公正处理，利害关系既包括正常的利益关系，也包括非正常的利益关系，既包括物质利益，也包括精神利益等。如果执法人员与当事人有利害关系而不回避，那么，即使该执法人员秉公处理，作出公正的行为，但由于缺乏公正的形式，因而难以消除当事人及一般民众对该执法人员的怀疑，从而影响行政执法决定的权威性。因此，与当事人有利害关系的行政执法人员应主动要求回避，这是一项义务性规定；若执法人员不主动要求回避，当事人有权提出要求回避的申请。回避作为一项法律制度具有悠久的历史，最初主要规定于诉讼过程中的一种诉讼保障制度。20世纪初叶始，随着行政程序法典化浪潮的兴起，回避制度为许多国家行政程序法所采用。在我国，根据《公务员法》和《行政处罚法》等法律的规定，建立了任职回避和公务回避制度。在行政执法中，回避主要是指公务回避，它直接体现了“任何人都不能作自己案件的法官”的自然公正原则。3、听证制度行政听证是指行政机关在作出一项影响相对人权利义务的行政决定前，允许相对人对即将作成的行政决定所涉及的问题提供证据、材料、发表意见或进行辩解、说明的一项基本程序制度。行政听证是行政参与的重要形式之一。行政执法中的听证主要是裁决性听证，即指执法主体为了设定特定人的权利义务，在作出决定前举行的两造抗辩式听证程序。听证应制作笔录，提出建议，呈交有关行政执法机关。我国《行政处罚法》和《行政许可法》都规定了听证制度。5、时效制度时效制度是指对行政法律关系主体双方的行为给予时间上的限制，以要求双方及时行使权利，履行义务，否则将产生不利后果的一种行政程序制度。时效制度既针对行政执法机关，又针对相对人。执法机关在规定期限内未行使权利的，视为放弃权利或对相对人行为的确认。相对人在规定期限内未行使权利的，视为放弃权利；未履行义务的将被加重义务或强制履行。行政时效制度对提高行政效率，保障相对人合法权益具有重要意义。4、职能分离制度职能分离制度是指在同一行政执法机关内部由不同的机构或人员分别行使案件调查和裁决等职能的一种制度。它是分权理论在行政程序上的应用，是行政执法机关内部的一种监督制约机制。美国《联邦行政程序法》规定了职能分离制度，我国相关行政法律规范也规定了职能分离制度，《行政处罚法》第42条规定，听证由行政机关指定的非本案调查人员主持。《行政许可法》第48条规定，行政机关应当指定审查该行政许可申请的工作人员以外的人员为听证主持人。这些规定表明在我国行政程序中已经确立职能分离制度。四、行政程序法制化我国有重权、轻权利和重实体轻程序的行政法治传统。直到上世纪90年代，基本行政程序制度尚没有建立，行政程序极不规范。1989年《行政诉讼法》的颁布与施行为行政程序制度的建立带来了史无前例的契机，该法第54条规定，违反法定程序的具体行政行为将被撤销或责令重作，行政程序逐步走上规范化轨道。此后，我国相继颁布实施了《行政处罚法》、《行政复议法》和《行政许可法》等重要的程序性法律，全面规范了行政处罚、行政许可等行政程序。2004年3月22日，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》首次将正当程序确立为依法行政的基本要求，明确规定所有的行政执法都应当遵循公正、公开、公平和效率等行政程序基本原则，遵守公开、听证、回避等行政程序基本制度，为全面规范我国行政程序提供了法规依据。行政执法机关必须严格按照法定程序行使权力，履行职责。执法机关作出对行政相对人利害关系人不利的行政决定之前，应当告相对人、利害关系人，并给予其陈述和申辩的机会；对重大事项，行政相对人、利害关系人依法要求听证的，执法机关应当组织听证；执法人员履行职责与相对人存在利害关系时，应当回避；作出行政决定之后，应当告知相对人依法享有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利，并告知具体的救济途径和期限；执法机关作出行政行为应以书面形式，并依法送达当事人；书面决定应当说明据以作出决定的事实、证据、理由和法律依据，特别是行使自由裁量权的，必须在行政决定中说明理由。同时，由于行政程序法具有工具理性和价值理性，行政执法机关可以通过程序制度创新，增强执法透明度，文明执法，规范执法。