重庆警院行政法与行政诉讼法讲义第11章 行政复议

第11章行政复议本章提要：行政复议是行政复议机关基于复议申请人的申请，依法定程序，对被申请人作出的具体行政行为进行审查的活动。行政复议是行政主体内部自我解决行政纠纷、自我纠正错误的救济和监督机制，是带有一定司法性的行政行为，也是一种依申请的行政行为。行政复议机关审理行政复议案件，应遵循合法、公正、公开、及时和便民原则。我国行政复议法规定，行政复议程序主要包括：申请、受理、审查、决定以及决定的执行等阶段。行政复议机关审理行政复议案件以被申请人作出的具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。主要采用书面审查的方式，对被申请的具体行政行为的合法性、适当性作全面审查，并作出维持、撤销、变更、确认或责令履行等决定。行政复议对保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政主体依法行政，都具有重要意义。重点问题：1、行政复议的性质及特征2、行政复议受案范围3、行政复议基本原则4、行政复议程序第一节行政复议概述一、行政复议的概念（一）行政复议的含义行政复议是指行政相对人认为行政主体的具体行政行为侵犯其合法权益，依法向该行政主体的上一级机关或法律规定的其他行政主体提出复查该具体行政行为的申请，受理申请的行政主体依照法定程序对被申请的具体行政行为进行审查，并作出相应决定的法律活动。对行政复议这一概念，我们可作如下理解：1、行政复议是一种依申请的行政行为。行政复议机关作出行政复议行为，必须基于行政相对人的申请。如果没有这种申请，行政复议程序就不能启动，行政复议机关就不能实施行政复议行为。尽管行政复议机关在发现其下级行政主体所作的具体行政行为违法或不当时，可主动予以撤销或变更，但这不是行政复议行为，而只是上级对下级的行政监督。2、行政复议是由有行政复议权的行政主体主持的活动。享有行政复议权的机关，一般为作出原具体行政行为机关的上一级机关。因为行政复议权实质上体现了行政主体对所属行政主体的领导和监督权。在特殊情况下，法律规定的作出原具体行政行为的行政主体，也可成为行政复议机关。在行政复议法律关系中，行政复议机关居于主导地位，作为申请人的行政相对人和作为被申请人的行政主体之间不再是一般行政法律关系中那种管理与被管理、支配与被支配的关系，而是平等的关系。3、行政复议以具体行政行为为审查对象，并附带审查部分抽象行政行为。行政主体作出的行政行为可分为具体行政行为和抽象行政行为。抽象行政行为又可分为行政立法行为和制定其他规范性文件的行为。我国行政复议法规定，行政复议以具体行政行为为审查对象，同时附带审查该具体行政行为所依据的其他规范性文件。也就是说，对抽象行政行为提出审查要求，必须以对具体行政行为申请行政复议为前提，而且被要求审查的抽象行政行为只能是行政立法以外的其他规范性文件，不包括国务院制定的行政法规、有权地方权力机关制定的地方性法规和有关地方政府和国务院部门制定的规章。（二）行政复议的性质行政复议是通过行政相对人的申请行为，使行政复议机关得以通过审查被申请人的具体行政行为，及时发现和纠正下级行政主体违法或不当的具体行政行为。尽管存在行政相对人的参与，但是，行政复议机关对被申请人的具体行政行为作出审查处理的权力，仍然是基于行政主体之间的层级隶属关系，在本质上，还属于行使内部监督权。作为行政主体内部纠错机制的行政复议，应体现行政管理的特点，兼顾效率和公平。但是，由于行政复议必须体现对行政相对人的合法权益进行补救的需要，行政复议程序必须做到公正、公开，因此，借鉴司法活动中的一些有益规则是必要的。事实上，随着现代行政法理论和实践的发展，行政行为与司法行为越来越相互影响，相互融通，出现了所谓司法行政化和行政司法化的倾向，对传统上的行政效率原则已有所修正。因此，《行政复议法》特别将公正、公开作为一项基本原则。在行政复议程序上，引入了一些保障公正性所必需的规则，如被申请人举证制度、公开审理制度等。因此，行政复议实质上是具有一定司法性的行政监督行为，是国家行政救济的重要环节。二、行政复议基本原则行政复议的基本原则，是指由法律所规定的，对行政复议具有普遍指导意义的，行政复议机关和所有行政复议参加人在行政复议过程中必须遵循的基本准则。依照我国行政复议法的规定，它主要包括合法原则、公正原则、公开原则、及时原则和便民原则。（一）合法原则合法原则是指行政复议机关及其他复议参加人在行政复议过程中都必须遵守有关行政复议的法律、法规和规章，其主要内容包括以下几个方面：1、主体合法。行政复议机关及申请人和被申请人的主体资格合法是行政复议内容合法的基础和前提。根据这一要求，行政复议机关必须是享有行政复议权的行政主体；复议申请人必须是被申请的具体行政行为所指向的行政相对人；被申请人必须是作出被申请的具体行政行为的行政主体。2、依据合法。行政复议机关在审理行政复议案件时所依据的法律、法规和规章以及其他规范性文件都必须是现实有效的。行政复议机关和复议申请人认为依据不合法的，应依照一定的程序处理。3、程序合法。行政复议过程本身就是一种行政程序行为，为保证行政复议的公正，行政复议机关在受理行政复议申请、审查具体行政行为以及作出行政复议决定等各个环节，都应按照法律规定的程序和期限进行。（二）公正原则公正原则是指行政复议机关。在审理行政复议案件过程中，应公正、平等地对待申请人和被申请人，不能偏听偏信，偏袒一方。具体要求有：1、行政复议机关尤其要维护申请人的合法权益，应告知申请人依法享有的权利。因为在行政管理活动中，行政相对人处于被支配的地位，在复议过程中，应突出对弱者权利的保护。2、要给申请人和被申请人同样的陈述理由和质证的机会。3、行政复议机关作出的复议决定不仅应合法，还应合理。（三）公开原则公开原则是指行政复议机关在审理行政复议案件过程中，除依法涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，整个过程都应当向行政复议参加人和社会公开。其主要内容包括：1、行政复议案件的材料要公开。2、行政复议的过程要公开。3、行政复议的决定要公开。（四）及时原则及时原则是指行政复议机关要按照行政复议法规定的期限，尽快完成对行政复议案件的审查，并作出相应的决定。行政复议机关在法定期限内不能作出行政复议决定的，应当依法定程序延长审理期限。同时，为保证行政复议的及时性，行政复议机关应督促行政复议当事人遵守法定的期限。被申请人违反法定时限的，应承担相应的法律责任。如《行政复议法》第20条规定，被申请人不依法定期限提出书面答复、提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料的，视为该具体行政行为没有证据和依据，行政复议机关可撤销该具体行政行为。（五）便民原则便民原则是指行政复议机关在行政复议程序中，应尽量为行政复议参加人，特别是申请人提供便利，使其不因行政复议活动而增加过大的负担，最大限度地节省他们所耗费的时间、精力和费用。《行政复议法》规定，申请人可以口头申请行政复议；申请人在不知道向谁申请行政复议时，可先向具体行政行为发生地的县级地方人民政府申请，再由其转送给有权受理机关。这些规定都体现了便民原则。三、行政复议基本制度行政复议基本制度是行政复议基本原则在行政复议程序的某一阶段、某一方面的具体化，并由法律加以确认。（一）一级复议制所谓一级复议制，是指行政复议案件经行政复议机关一次审理并作出决定之后，行政复议程序即告终结，申请人即使不服，也不得再次向有关行政复议机关申请复议的一种法律制度。在建立了行政复议制度的一些国家中，有的实行一级复议制，有的实行两级复议制。所谓两级复议制，是指申请人在向行政复议机关申请行政复议后，对行政复议决定不服的，可以继续向该行政复议机关的上一级机关再申请行政复议，而不是只能向法院提起诉讼。我国行政复议法确立的是一级复议制。这是因为，一方面，一级复议制可以提高解决行政纠纷的效率；另一方面，我国的行政复议绝大部分都不是终局的，当事人还可提起行政诉讼，寻求司法救济。因此，在制度设计上，没有必要将行政复议作为唯一的，最终的救济手段。一级复议制也有例外情况，如根据《行政复议法》的规定，对国务院部门或省级人民政府的具体行政行为不服的，可向作出该具体行政行为的原机关申请复议，对行政复议决定不服的，可以向国务院申请裁决。这里的“裁决”，实际上就是行政复议。另外，在某些专业性、技术性较强的行政管理领域，法律也规定了两级复议制，如《海关法》就规定海关行政复议实行两级复议制。（二）书面审理制度书面审理制度是指行政复议机关一般无须召集申请人和申请人组成复议庭进行审查，而只是对申请人提出的申请和被申请人提交的书面答复以及证据材料进行审理后即可作出行政复议决定。其特点是，行政复议机关审理复议案件，一般不需要通知当事人、证人，不需要经过辩论和质证。行政复议采用书面审理制度，这是由行政复议的“行政”性所决定的，它不仅可以提高行政复议的效率，减少成本，也有利于避免行政复议申请人和被申请人当面质证产生的对抗情绪，有利于行政争议在行政程序中及时解决。《行政复议法》第22条规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或行政复议机关认为必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。（三）被申请人负举证责任制度这是指在行政复议过程中，被申请人应向行政复议机关提交当初所作具体行政行为合法性和合理性的证明，否则，其行为将处于被撤销或变更的不利地位。按照行政法治的要求，行政主体作出具体行政行为，必须有明确的法律依据和充分的事实证据，这是保证具体行政行为合法、合理的基本要求。而且法律一般都赋予行政主体收集证据的能力。被申请人负举证责任，就是要求被申请人在行政复议机关和申请人面前把当初实施该具体行政行为的证明过程再重新证明一次，由行政复议机关来判断被申请人的证明过程是否合乎逻辑，法律和事实根据是否充分。如果被申请人无法证明，或证明错误，其所作具体行政行为自然不能成立，理应予以撤销或变更。因此，由被申请人负举证责任是完全必要和可能的。当然，由被申请人负举证责任，是要求被申请人承担不能举证的风险，并不是说申请人没有提供证据的义务.申请人仍应向复议机关提供证据,并对行政不作为行为负举证责任。①四、行政复议的作用和意义（一）保证行政复议机关正确、及时地履行行政复议职责。行政复议法对行政复议的原则、范围、管辖和行政复议的具体程序作了较详尽规定，为行政复议机关在法定期限内依法履行职责，提供了制度上的保证。（二）加强行政主体的内部监督，促进行政主体合法、正确地行使职权。行政复议既是解决行政争议的法律制度，也是行政主体内部自我纠正错误的一种监督制度。通过行政复议，行政复议机关可以审查所属行政主体的具体行政行为，并作出相应的决定。对合法的行政行为予以维持，对违法或不当的行政行为予以变更或撤销，以保障和监督行政主体依法行使职权，督促行政主体改进行政执法中存在的问题。（三）维护公民法人或其他组织的合法权益。由于主观或客观上的原因，行政主体作出违法或不当的具体行政行为，行政相对人可以通过行政复议，请求行政复议机关予以纠正。①参见叶必丰：《行政法学》，武汉大学出版社1996年版，第261页。行政复议机关不仅要纠正这些行政行为本身，而且还要通过附带的行政赔偿措施消除公民、法人和其他组织合法权益受损害的不良后果。从这个意义上说，行政复议也是一种行政相对人的权益救济机制。第二节行政复议机关和行政复议参加人一、行政复议机关及行政复议机构（一）行政复议机关行政复议机关是指依法受理行政复议申请，有权对具体行政行为进行审查并作出决定的行政机关。可以从以下三个方面来理解这一概念：1、行政复议机关是国家行政机关。其他组织，如司法机关、政党组织、企事业单位等都不能成为行政复议机关。2、行政复议机关是享有行政复议权的行政机关。一些最基层的行政主体由于没有被监督的下级主体，因而不享有行政复议权，不是行政复议机关。3、行政复议机关是能以自己名义行使行政复议权，并独立承担其法律后果的行政机关。（二）行政复议机构行政复议机构是在行政复议机关内部设立的，负责办理有关行政复议事项的工作机构。《行政复议法》规定，行政复议机关负责法制工作的机构是行政复