重庆警院宪法法考辅导讲义第6章　宪法的实施及其保障

第6章宪法的实施及其保障第一节宪法实施概述一、宪法实施的概念宪法实施是指宪法规范在客观实际生活中的贯彻落实，是宪法制定颁布后的运行状态，也是宪法作用于社会关系的基本形式，其内容即是将宪法文字上的、抽象的权利义务关系，转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将体现在宪法规范中的人民意志转化为人们的行为。从宪法实施的基本构成来看，主要包括两大方面：(一)宪法的执行和宪法的适用宪法的执行通常指国家代议机关和国家行政机关贯彻落实宪法内容的活动。这不仅包括这些机构本身无论在设置、职权范围，还是在活动程序和活动方式上必须严格执行宪法的规定，也包括这些机构在组织其他国家机关、建立各种制度过程中必须严格执行宪法的规定。宪法的适用则通常指国家司法机关在司法活动中贯彻落实宪法的活动。虽然在我国的司法实践中，宪法能否被司法机关作为审判活动的依据，人们尚未达成共识，但宪法具有的一般法律属性，以及世界上其他国家的司法实践表明，宪法适用不仅是宪法实施的重要途径，而且是法治国家加强宪政建设、树立宪法权威的重要内容。(二)宪法的遵守宪法的遵守是指一切国家机关、社会组织和公民个人严格依照宪法规定从事各种行为的活动。宪法的遵守既是宪法实施最基本的要求，也是宪法实施最基本的方式。如果一个国家的宪法颁布以后，不能在社会生活中得到遵守，那么也就根本谈不上宪法的权威和尊严。宪法的遵守通常包括两层含义：一是根据宪法享有并行使权力和权利；二是根据宪法承担并履行义务。因此，我们不能将宪法的遵守仅仅理解为只是承担并履行义务，更为根本的还是国家机关依宪法享有并行使权力和权利。二、宪法实施的主要特点宪法作为法律的一种，自然具有与普通法律相同的许多特点，因而宪法的实施与普通法律的实施也存在许多共同点。然而，宪法在整个国家法律体系中的地位和作用以及宪法在内容和规范等方面表现出来的特殊性，又决定了宪法的实施具有不同于普通法律实施的特点。(一)宪法实施的广泛性和综合性宪法实施的广泛性包括宪法实施范围的广泛性和宪法实施主体的广泛性。宪法是调整国家最基本社会关系的国家根本法，与其他法律往往只调整国家生活中的一个或几个方面不同，宪法调整的范围涉及国家政治、经济、文化和社会生活等各个方面，这也就是说，国家与社会生活各个领域的活动都必须遵循宪法的规定，都存在着实施宪法的问题。因此，宪法实施范围的广泛程度是其他法律所不能比拟的。与实施范围的广泛性相联系，宪法实施主体也非常广泛。由于社会关系是参与社会生活的各主体之间形成的关系，因而宪法实施的范围涉及我国各种社会关系中一切主体的行为，而且宪法的实施也需要通过社会关系中一切主体的行为才能实现，因此，宪法实施的主体具有广泛性和多样性。我国现行宪法序言明确规定：“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的法律准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”由此可见，宪法的实施是一切国家机关、社会组织和公民的职责，而一切国家机关、社会组织和公民也就构成为宪法实施的主体。所谓宪法实施的综合性，是指宪法的实施不可能单纯是宪法本身或者社会生活某一方面的问题，而是整个国家具有高度综合性的社会问题。既然宪法在法治国家中具有基础性的地位，同时，它的内容又涉及国家和社会生活的各个方面，那么不仅宪法在规定过程中应该高度综合，而且在宪法实施过程中也应该充分考虑国家和社会生活中的各种综合因素，从而在整体上、宏观上切实推进宪法的实施进程。(二)宪法实施的最高性和原则性宪法实施的最高性和原则性是由宪法的内容和地位决定的。由于宪法规定的是国家和社会生活中最根本、最重要的问题，因而宪法在国家法律体系中居于最根本的地位、具有最高的法律效力，它不仅直接约束国家的基本法律和其他法律性文件的制定和实施，而且对一切国家机关、社会组织和公民的活动也具有最高的约束力。同时，由于宪法所调整的社会关系十分广泛，因而在具体规定过程中，只能规定调整社会关系的一般原则，因此宪法的实施过程也就表现为宪法规范对所调整的社会关系从宏观上、总体上进行原则指导的过程。这种原则指导主要表现在两个方面：一是宪法确定的是社会关系主体的基本方向和原则标准，一般不涉及人们行为的具体模式，这些具体模式则通常由一般法律进行调整；二是宪法在实施过程中，对人们的行为后果往往只是从总体上作出肯定与否定的评价，从而为一般法律对人们的行为进行具体评价和追究法律责任提供基础和依据。而且宪法实施的最高性和原则性，也决定了宪法实施与一般法律实施之间的相互关系：宪法实施是一般法律实施的基础，一般法律的实施则是宪法实施的具体化。(三)宪法实施的直接性和间接性宪法实施的直接性和间接性包括宪法实施方式的直接性和间接性与宪法制裁的直接性和间接性两大方面。就实施方式而言，其他法律的实施都具有直接性。虽然宪法在实施过程中也具有直接性，但宪法的实施方式主要具有间接性的特点。这实际上是由宪法作为“母法”的特点决定的，也就是说宪法在实施过程中主要是通过具体法律规范来作用于具体的人和事，国家的其他法律和法律性文件是以宪法为基础并且不能与宪法相抵触的，因此对普通法律的实施就是在间接地实施宪法。同时，既然一切机关、组织和公民个人都必须以宪法为根本的活动准则，那么一切违反宪法的行为，就都必须予以追究。对违宪行为进行追究的方式包括直接制裁和间接制裁两个方面。直接制裁是指直接根据宪法来追究违宪行为的法律责任，通常由国家的代议机关作出，主要适用于国家机关以及国家机关负责人的违宪行为。在我国，直接制裁主要表现为对国家机关违反宪法的法律以及规范性文件、决议、决定和命令等宣布无效，并加以撤销；对违法失职的国家机关负责人根据宪法规定予以罢免。间接制裁则指宪法对违宪行为不直接规定制裁措施，而是通过具体法律来追究法律责任。也就是说它是直接根据具体法律，对违反宪法原则同时又违反具体法律的行为作出的制裁。这类制裁相对于具体法律是直接的，而相对于宪法来说则是间接的。三、宪法实施的主要源则宪法实施作为宪法规范作用于社会生活的具体过程，必然会受到各种因素的制约和影响。因此，要有效地实施宪法，从而建立起社会主义法治国家，就必须在实施宪法过程中，遵循和贯彻一定的原则。具体说来，主要有以下几个方面：(一)最高权威性原则宪法实施的最高权威性原则是由宪法作为国家根本大法的性质决定的。正如我们在前面多次阐述的那样，宪法作为国家的根本大法，不仅在整个国家的法律体系中居于主导地位，而且在整个国家和社会管理过程中也处于主导地位。宪法的这种地位，决定了在实施宪法过程中，必须始终维护宪法的权威和尊严。这种维护既表现在宪法规范得到一切机关、组织和个人的一体遵循，宪法的具体内容得到充分的实施方面，也表现在一切法律、法令等都不得与宪法相抵触方面。如果宪法在实施过程中不能树立起应有的权威，或者说宪法实施主体未能切实贯彻宪法的最高权威性原则，那么要有效实施宪法是根本不可能的。(二)民主原则宪法实施的民主原则是由宪法的本质内容决定的。近代宪法是资产阶级革命的产物，宪法是民主事实法律化的基本形式。尽管商品经济的普遍化发展是宪法产生的根本原因，但如果没有资产阶级民主思想的产生和传播，没有资产阶级民主事实的形成，没有民主主体至少在形式上的普遍化，那么也就根本不可能有所谓宪法。因而宪法的精髓就在于民主。因此，在实施宪法过程中，民主应该成为一条红线始终贯穿于宪法实施活动中。(三)合法性原则宪法实施的合法性原则是指宪法实施主体的身份必须符合宪法和法律的规定，宪法实施主体的权限范围、行使权限的方式和方法以及宪法实施的具体程序等都应有宪法和法律依据。既然宪法实施是宪法实施主体的活动，那么无论是宪法实施主体本身，还是宪法实施主体的行为，都必须具有合法性基础。而且这实际上是宪法实施应有的最基本的前提。如果连合法性都不具备，那么所谓宪法实施就根本无从谈起。(四)稳定性原则宪法实施的稳定性原则是指国家政治经济的稳定发展，决定了实施宪法过程中必须保持相对稳定，不得朝令夕改。如前所述，由于宪法是国家的根本大法，它的变化不仅直接关系到整个国家和社会的稳定，而且直接关系到统治阶级的根本利益，关系到宪法能否保持应有的权威和尊严，因而宪法必须具有稳定性。但这种稳定性只是相对稳定性。随着社会历史条件的变化发展，宪法也要相应地变化发展。宪法的这一特点，决定了在宪法实施过程中，必须遵循稳定性原则。(五)发展性原则宪法实施的发展性原则是指在宪法实施过程中，应该根据各种客观形势的变化发展，对宪法的内容进行相应的修改和解释，以推动宪法本身的发展。如前所述，宪法的实施过程就是宪法不断丰富和完善的过程或者说是重新塑造宪法的过程。因此，实施宪法就不仅应该切实贯彻落实宪法的条文内容，从而使书面宪法回归为现实宪法，而且要根据现实生活中各种新情况、新问题形成的客观需要来发展宪法。必须明确的是，宪法实施除了必须遵循和贯彻上述五项主要原则以外，还必须遵循和贯彻宪法实施的公开原则、效益原则和监督原则等。四、宪法实施的条件宪法规范不可能自动贯彻于客观现实生活，只有在一定条件下，这种“纸上的宪法”才能转化为“现实中的宪法”。因此可以说，从宪法观念到宪法规范，再到宪法实施都面临着创造诸多条件的必要。尽管宪法实施的条件很多，但概括起来主要是宪法实施的外部条件和宪法实施的自身条件两大方面。(一)宪法实施的外部条件宪法实施的外部条件是指宪法实施的外部社会环境。具体说来，主要包括政治、经济和思想三个方面。1．宪法实施的政治条件。宪法实施的政治条件既包括政治基础条件，也包括政治形势条件。民主政治就是宪法实施的政治基础条件。如果说宪法与政治紧密相连，那么民主则是联系宪法与政治的媒介、桥梁，而且民主政治不仅对宪法起着决定性的作用，同时对宪法实施也具有极大的制约作用。可以说，政治的民主化程度决定着宪法实施的程度，加强民主政治建设的过程，也就是贯彻落实宪法的过程。宪法实施的政治形势条件，则是指要有效地实施宪法，就必须具备稳定的政治环境，保持安定的政治局面。这已被世界各国宪政实践正反两方面的经验和教训所证明。2．宪法实施的经济条件。宪法实施的经济条件既包括宪法和宪法实施得以生存的物质基础，也包括经济发展本身通过政治、思想等提出对于宪法和宪法实施的内在需求。如前所述，商品经济的普遍化发展是宪法产生的根本原因。也就是说，如果没有商品经济的普遍化发展，也就不存在对最高行为规范的需要，也就更加谈不上有效地实施宪法。因此在一定的意义上可以说，商品经济的发展程度决定着宪法实施的程度。我国现阶段以建立社会主义市场经济体制为经济体制改革的目标，则为宪法的实施从经济方面提供了动力和保障。3．宪法实施的思想意识条件。任何组织或者个人的行动都离不开一定思想意识的指导。所谓宪法实施的思想意识条件，主要即指人们对宪法的认识状况对于宪法实施的制约和影响。表现在：(1)科学的宪法规范是宪法得以有效实施的前提，但科学宪法的制定却离不开科学的宪法意识作指导；(2)任何宪法在颁布实施过程中，都面临随着社会实际生活的变化发展而不断修改与完善的问题，但社会实际生活的变化只有在人们的宪法意识中得到反映，才能最终落实到具体的宪法规范；(3)如前所述，宪法实施通常有两条途径：一是宪法执行，即国家机关及其工作人员执行宪法，特别是有关国家机关依法制定各种规范性文件，使宪法规范向社会生活具体落实；二是宪法遵守，即一切机关、组织和个人享有与履行宪法规定的权利义务，使宪法规范向具体组织和人员落实。由于宪法规范具有纲领性、原则性、概括性，因而在宪法的执行和遵守中，宪法意识的指导作用显得尤为突出。(二)宪法实施的自身条件宪法实施的政治条件、经济条件和思想意识条件，作为外在的客观基础，为宪法的有效实施提供了可能性。但一个国家或者一个国家的一定历史时期，能否利用这些条件将宪法的实施从可能变为现实，关键还在于宪法实施的自身条件。具体说来，宪法实施的自身条件主要表现在两个方面：1．宪法典本身是否科学。包括宪法典的产生是否具有正当性，宪法典的内容是否正确地反映了本国国情，宪法典的结构是否科学、合理等等。而在这几个方面中