卫生行政执法文书管理及制作规范

卫生行政执法文书讲座第一节卫生行政执法文书的概念第二节卫生行政执法文书的特征第三节卫生行政执法文书的作用第四节卫生行政执法文书的分类第五节卫生执法文书的使用要点第六节制作文书需要注意的时限问题第七节公民、法人、其他组织界定标准第八节卫生行政执法文书中普遍存在的问题第九节标准执法案卷讲解第一节卫生行政执法文书的概念一、卫生行政执法文书的概念卫生行政执法文书是指各级卫生行政部门为实现卫生行政监督管理职能，在现场卫生监督、行政处罚过程中，针对特定对象依法制作的具有法律意义的法律文书，是卫生行政行为的具体文字表述，一般属于国家行政公文的范畴。（1）卫生行政执法文书的制作主体只能是依法行使卫生监督职权的各级卫生行政机关，其他机关无权制作。（2）卫生行政执法文书以卫生行政机关具体的行政执法活动为核心。（3）卫生行政执法文书的制作目的是为了履行各项卫生监督管理职能，保证卫生行政执法行为合法、有效地进行。（4）卫生行政执法文书是依据国家有关法律法规制作的。任何一份卫生行政执法文书都应当相应地具有法律上的根据，没有法律依据的执法文书是无效的法律文书。（5）卫生行政执法文书是具有法律效力、法律意义的法律文书。它以国家法律、法规规定的权限、程序、内容、格式为制作依据，一经按法定程序完成，就产生法律效力。（6）卫生行政执法文书不是具有普遍约束力的规范性文件，他是针对特定的管理对象并为实现具体行政行为而制作的法律文书，只针对特定的对象发生法律效力。第二节卫生行政执法文书的特征有以下四个主要特征：1、法定的强制性。卫生行政执法文书是以卫生法律法规为依据制作的。卫生法律法规的特征之一就是国家强制力保证其执行，与之相适应，依法制作的卫生行政执法文书必然代表国家意志，具有强制性。一经完成制作，除有法律法规规定外，任何机关、单位和个人都必须认可并执行。如不履行，卫生行政机关可申请人民法院强制执行。2、合法性。卫生行政执法文书的制作必须是符合法律法规的规定。（1）卫生行政执法主体合法，即各级卫生行政部门。（2）内容合法即实体合法，卫生行政执法文书对具体的卫生行政行为或事件作出的判断、决定、要求、处分等内容在性质和程度上必须符合卫生法律法规的规定。（3）程序合法，制作卫生行政执法文书应当按照一定的法律程序进行。（比如：先立案后调查，先告知后处罚等）3、规范性。卫生行政执法文书是以卫生部门规章的形式发布的全国统一格式的文书，对文书的使用、制作有规范的要求，应注意使用文书种类的规范性、文书书写的规范性和应用程序的规范性。（1）文书种类的规范性是指在卫生行政执法工作中，按照文书规范规定的使用方法，在不同的工作阶段，使用相关对应的文书。如在日常监督工作中发现管理相对人的轻微违法行为，要求其予以纠正时，应使用卫生监督意见书，违法行为严重应对予以行政处罚如警告或罚款时，应当使用当场行政处罚决定书或行政处罚决定书，而不能在卫生监督意见书中填写警告或罚款的内容替代行政处罚决定书。但有些文书是日常卫生监督工作中和行政处罚过程中共用的，如采样记录笔录、封条等。（2）文书书写的规范性，卫生行政执法文书既是国家公文的范畴又是法律性文书。文书的项目填写要齐全，不能有空缺，如有空缺无疑要丧失某种重要信息，严重时则可造成所制作的文书无效；文书制作的过程要严谨，当制作的文书发现有错误时应当重新制作正确的法律文书，如在原处修改，应在修改处加盖校对章或者由对方当事人签名或盖章，已经送达的应当追回，以维护法律的严肃性；语言要规范、严谨、不渲染、不夸张、不比喻，以准确反映客观实际情况；语言文字要规范化，表述清楚，不能模棱两可、似是而非，要言简意赅，力求“法言法语”，避免使用口头语、方言和文学语言；语言要完整，文书中出现的各种名称，如法律名称、单位名称或当事人名称以及物品名称等应当使用全称，不能随意省略或用代号；文理结构要有逻辑性，结构混乱、层次不清、逻辑性不强的法律文书是没有说服力的，要注意叙述事实本身的逻辑性，事实的前因后果，来龙去脉要层次分明，一环套一环，使人看清楚。同时要注意事实、理由和结论之间的逻辑关系，使其顺理成章，无懈可击，要防止前后矛盾，牵强附会。（3）使用程序的规范性首先，必须按照法定程序的规范地使用文书，不得随意简化或省略。如行政处罚过程中，从立案初始的立案报告，到案件调查中的现场检查、询问、以及内部研究讨论的合议记录，到告知程序的通知书、笔录，直至案件处理执行后的结案报告等，均应按照程序正确使用，不得随意简化。第二，执法文书的使用审批程序要规范，应当由那一级领导或那个机关签字盖章的，必须按照规定的程序进行审批，不得随意更改。如行政处罚决定书必须使用卫生行政机关的印章，而不能使用执行卫生行政执法工作的卫生监督机构的印章，避免越权执法。第三，文书制作使用后应当按照规定的程序进行送达、备案或归档。如现场行政处罚实施后7天内应向卫生行政机关备案，案件执行后应当及时归档。4、效力的特定性。卫生行政执法文书针对特定的对象或事件作出的具体行政行为，不具有普遍约束力。它的对象和约束力具有特定性。因此，文书中所记载的事实不能是抽象的，应该是具体的、特定的，所引用的法律也不能是笼统的，而应该是具体的条、款、项、目等。第三节卫生行政执法文书的作用（一）是启动和进入卫生执法程序的标志。如立案报告，一旦立案，必须按程序走。（二）是实施卫生法律、法规的重要工具。卫生行政机关执行国家法律必须通过法律文书来显现，表达国家意志。（三）是公开、公正的载体。通过法律文书，公开了卫生行政机关的执法意思表示，相对人可据此寻求复议或者诉讼的法律救济。（四）是卫生行政执法活动的真实记录。通过法律文书制作形成的案卷，可以真实地反映行政执法机关和相对人在行政法律关系中的活动，可以作为行政复议、诉讼案件举证的事实依据。（五）是考察行政执法人员素质的重要标尺。法律文书的制作，很大程度上体现了行政执法人员的政治和业务素质的高低，衡量是否具备合格的执法人员，离不开对制作的法律文书的考核，不会制作法律文书的人，是不适合做卫生行政执法工作的。（六）是卫生法律宣传的生动教材。通过法律文书，可让相对人或者其他利害关系人知晓自己的行为违法，应当受到的处罚或者制裁，警示其不在违法。（七）是国家重要的档案材料。法律文书作为长期档案，可以作为一个时期内社会热点问题的处理案例，各方面的态度。以此证明事件的本来面目，为工作的连续性奠定基础，也为纠正错误提供真实可靠的材料。（八）卫生行政执法文书是考核任免卫生行政执法人员的重要依据。卫生行政执法文书可以真实反映卫生行政执法人员的法律素质、执法水平、文书制作水平。（九）是指导行政执法人员的不可缺少的案例素材。通过法律文书，可以为新参加工作的执法人员熟悉和掌握本职工作，总结经验汲取教训，积累经验。第四节卫生行政执法文书的分类一、根据卫生部34号令，现有卫生行政执法文书有30种1、产品样品采样记录；2、非产品样品采样记录；3、产品样品确认告知书；4、技术鉴定委托书；5、检验结果告知书；6、卫生监督意见书；7、职业禁忌人员调离通知书；8、卫生行政控制决定书；9、解除卫生行政控制决定书；10、封条；11、案件受理记录；12、立案报告；13、案件移送书；14、现场检查笔录；15、询问笔录；16、证据先行登记保存决定书；17、证据先行登记保存处理决定书；18、案件调查终结报告；19、合议记录；20、行政处罚事先告知书；21、陈述和申辩笔录；22、行政处罚听证告知书；23、行政处罚听证通知书；24、听证笔录；25、听证意见书；26、行政处罚决定书；27、当场行政处罚决定书；28、送达回执；29、强制执行申请书；30、结案报告；二、为了从不同角度对卫生行政执法文书有一个比较全面的了解，按照不同的标准，卫生行政执法文书可划分为以下几类：（一）按照文书的性质和用途来划分，可分为：1、执行文书。该类文书是卫生行政机关根据卫生法律法规规定的程序履行职责、办理案件时操作的法律文书，如各类通知书、决定书、许可证等。2、证据类文书，是卫生行政机关在执法过程中依法收集证据、材料时使用的文书。如现场检查笔录、询问笔录、采样记录、检验结果告知书等。3、内部工作文书，是卫生行政机关在行政执法过程中，为决定适用何种行政程序或研究讨论问题等内部操作使用的法律文书。如案件受理记录、立案报告、合议记录、案件调查终结报告等。这类文书不对外。（二）按照文书制作方式来分，可分为填写式文书、叙述式文书。1、填写式文书是按照规定内容和统一格式制作的法律文书，主要用于启动某一法定程序。使用时填写相关内容加盖公章即可。如案件移送书、当场行政处罚决定书、采样记录、送达回执等。2、叙述式文书是指对案件情况，包括当事人的情况、案件事实、证据、法律依据和结论等进行综合评述或作出相应处理决定等使用的法律文书，主要用于叙述某一事项的实体性问题，叙述式文书应根据不同的案情、内容作出不同的表述，故文书的长短也不同。因此，叙述式文书不需要印制固定的格式，但需要有固定的段式，即每一种文书的项目、内容框架是固定的，一般由首部、正文、尾部三部分构成。如调查终结报告、听证意见书、行政处罚决定书等。（三）以文书所处的执法环节来划分，一般分为卫生许可类文书、现场监督类文书、卫生行政处罚类文书1、卫生许可类文书是卫生行政机关依法作出批准、审批、审查、许可等各类卫生行政许可行为而制造的法律文书。如卫生许可证、健康证、医师资格证书等。2、现场监督类文书是在日常卫生监督工作中使用的法律文书。如现场检查笔录、卫生监督意见书、职业禁忌人员调离通知书等。3、卫生行政处罚类文书，是对管理相对人的违法行为实施行政处罚的过程中使用的法律文书。如行政处罚决定书、立案报告、行政处罚听证通知书等。（四）以文号及编号的有无，分为仅有文号的文书（10种）仅有编号的文书（5种）、既有编号的文书又有文号的文书（4种）、既无编号的文书又无文号的文书（11种）。第五节卫生执法文书的使用要点仅有文号的文书名称执法性质使用要点（文号：地区简称+卫+执法类别+执法性质+[年份]+序号）（例：本卫食罚[2006]001号）案件移送书移两种情况需要移送：1、移送有关的卫生行政机关，依据《行政处罚法》第二十条、《卫生行政处罚程序》第九条；2、移送有关部门，依据《行政处罚法》第二十条及有关法律名称。注意：（1）对外使用的填写式文书，受移送的有关主管部门或卫生行政机关可以以此作为立案的依据，并应将查处情况及时反馈给案件移送机关。（2）如果接受移送的卫生行政机关认为有关卫生行政机关移送的案件不属于自己管辖时，则不能再次移送和制作案件移送书，而应该报请共同上级卫生行政机关指定管辖。产品样品确认告知书确适用于不能确认所采集产品的真实性而向标签标注的生产或进口代理单位发出的书面告知，但在条件允许的情况下。检验结果告知书检告适用于《食品卫生监督程序》、《健康相关产品国家卫生监督抽检规定》规定需要告知被采样人检验结果的法律文书。主要保证当事人在对检验结果有异议时依法向卫文书（10）生行政机关提起复核申请的权利。（检验报告一起告知）技术鉴定委托书鉴委一般在卫生行政机关委托有资质的鉴定人或机构进行专门检验或鉴定时使用（相当于委托合同）。但并非所有的检验都要通过技术鉴定委托的方式，通常在立案后，卫生行政机关与案件当事人就某一问题或检验结果发生争议时使用。职业禁忌人员调离通知书调适用于各类卫生监督中发现有职业禁忌人员（以具有资质的医疗卫生机构出具的调离人员患有职业禁忌症的体检结果为准），需要通知其所在单位将其调离原从事的作业岗位时的通知。《职业禁忌人员调离通知书》实际上是具有一定的强制性的具体行政行为。职业禁忌人员调离实质上是剥夺了从业人员继续从事原岗位工作的权利，实践中容易引起纠纷，注意：（1）具有资质的医疗卫生机构出具的调离人员患有职业禁忌症的体检结果，（2）体检结果与职业禁忌岗位应该一一对应，（3）在所有调离人员名单填写完成后，一定要加上“以下空白”字样，（4）《职业禁忌人员调离通知书》制作完毕后并不产生法律效力，只有送达当事人后才生效。告适用于除适用简