第六讲考核与监察制度

汉朝的官吏考绩制度，主要有两种形式。一是郡国上计考课，即每年年终由各郡国派出官员前往中央，汇报一年中户口名籍、垦田财政、农桑生产、治安刑狱等情况，由丞相等中央官员考核其政绩，分别予以奖惩升迁。二是部门自行考核，即由各部门主管官员定期考核下属吏员，或由上级部门定期考核下属部门，根据任职优劣决定奖惩。宋代考绩的种类，一是磨戡。朝廷指定特别官员或官署以总核百僚之功过，类似于唐朝的校考。二是历纸，即考状，类似于政绩档案。由百司长官在平时记录，把部属的成绩作为衡量考核的依据。在京的朝官由审官院负责考核，地方政府各级官员由考课院负责考核。考课的标准，开国初期沿袭唐制的“四善”而分列为三个等级：政绩优异者为上，职务粗理者为中，临事驰慢者为下。中国政治制度监察模式：一、御史监察系统：对下纠察百官言行违失二、谏官言谏系统：对上纠正皇帝决策失误《史记·张丞相传》：周秦有柱下史，谓御史也，所掌及侍立恒在殿柱之下，故老子为周柱下史.春秋战国：一、御史随王监视大臣二、御史受遣至郡县监察魏、韩、秦设监县御史汉朝监察制度皇帝丞相太尉御史大夫御史丞丞相司直御史中丞一、监察机构多元化御史台、丞相司直、司隶校尉二、监察官员秩卑、权重、赏厚。“夫秩卑而命之尊，官小而权之重，此小大相制，内外相维之意也”三、监察机构尚未完全独立。四、监察官员事权混杂汉朝言谏制度尚未形成专门的谏官制度：谏官：“大夫掌议论，有太中大夫，中大夫，谏大夫，皆无定员，多至数十人。”诸类大夫皆是加官，汉武帝时，谏大夫“皆名儒宿德为之”。给事中：（加官）侍从皇帝左右，备顾问应对察举贤良方正直言极谏者“丞相、御史、列侯、中二千石、二千石、诸侯相举贤良方正直言极谏之士”“以匡朕之不逮”魏晋南北朝监察制度《初学记》：帝尝大会，殿中御史簪白笔，侧阶而坐。上问左右：“此为何官何主？”左右不对。辛毗曰：“此谓御史。旧时簪笔，以奏不法；今者直备官，但珥笔耳。门阀士族势力的恶性发展阻碍了监察制度的职能发挥周处为御史中丞，“凡所纠劾，不避宠戚，梁王（司马）彤违法，处深文案之。”“朝臣恶处强直”。齐万年起兵，夏侯俊逼周处以五千兵卒迎战齐万年七万之众。“将战，处军人未食，（梁王）彤促令速进，而绝其后继”遂至周处战死。曹魏时期，御史台正式脱离少府，成为独立监察机构地方：州、郡、县三级，州牧刺史兼监察谏官制度魏晋：侍中寺：给事黄门侍郎、散骑常侍、给事中、谏议大夫谏官机制开始系统化、规范化两晋：西晋改称侍中寺为门下省，我国谏官制度初步形成。东晋以来，天子以侍中常在左右，多与之议政，事不专任中书，御史又有门下。隋朝监察制度御史台、司隶台、谒者台御史台远离宫禁——进一步增强检察机关的独立性地方二级制的恢复及司隶台和谒者台的设置——中央对地方官监督的加强弹劾权违反法令者品官不理朝政者监授人管，不举贤才者以权谋私者朝会举止礼仪不肃穆者隋文帝平陈之后，置酒会群臣，时杨素与虞庆则互比功过长短，“御史欲弹之”。皇帝观群臣宴射，虞庆则说：“臣蒙赍酒食，令尽乐，御史在侧，恐醉而被弹。”——《隋书·虞庆则传》御史如果对朝廷百官中举止礼仪有不肃者失弹，则属严重失职。元正朝会之日，有武官佩剑不齐者，御史监师没有纠弹，文帝大怒：“尔为御史，何从舍自由.”命杀之。——《隋书·刑法志》文帝曾下令禁止通行坏钱，却有二人在市“以恶钱易好者”，被抓获后“令悉斩之”。治书御史杨彧、刑部侍郎赵绰进谏“此人当杖，杀之非法”——《隋书·赵绰传》炀帝次子齐王、河南尹杨暕,“颇骄纵，暱近小人”，“恣行淫秽”，治书侍御史陆知命，监察御史韦德裕先后奏劾其罪，隋帝遂“穷治”杨暕之罪，“百僚震栗”.——《隋书·陆知命传》司隶台隋炀帝罢州置郡，仿汉刺史之制设置。专察郡县的监察领导机关。隋代六条刺察：一察品官以上理政能不。二察官人贪残害政。三察豪强奸猾，侵害下人，及田宅逾制，官司不能禁止者。四察水旱虫灾，不以实言，枉征赋役，及无灾妄蠲免者。五察部内贼盗，不能穷遂，隐而不申者。六察德行孝悌，茂才异行，隐不贡者。与汉代刺史六条的差异监察对象的范围不同。强宗豪右、两千石地方官品官以上赋予刺史更大权力，扩大监察范围，使中央对地方的监察深入到了基层政权监察重点不同豪强兼并、阿附豪强品官理政能力和纠察贪残害政汉代豪强势力强大，隋朝统治者对地方官政绩，廉政考核的重视考察官吏行为的内容不同汉着重考察地方官不奉诏书、违背典制、滥施刑罚、不尊法纪、依附豪强、蔽贤宠顽隋六条着重考察地方官镇压盗贼、申报灾荒、征收赋役、荐举人才等隋朝统治者对镇压农民起义、生产管理、下情上达的重视。谒者台出使慰问，持节授官，受理申奏冤枉等事项，具有对地方的监察权使秦汉以后临时性的遣使巡察更加制度化谏官组织基本承袭南北朝。隶属门下省。门下省——掌审查政令及封驳诸事，从某种意义上说，是言谏官的最高领导机关。谏官职在谏矣，谏者，谏君也。征声逐色、奖谀斥忠、好利喜功、押小人耽逸豫，一有其几，而必犯颜以诤。大臣不道，误国妨贤，导主贼民，而君偏信之，则直纠之而无隐。——王夫之《读通鉴论》谏官的职掌：纳言——侍奉内廷，献纳谏正，对政事应有所损益。给事黄门侍郎——辅助纳言，负责纠正奏章得失。给事郎——驳正违失，可封还诏书，唐给事中的前身。谏议大夫——献纳朝政得失，驳正君主违失，省读奏案，封驳诏令。唐朝监察制度弹劾百官非法权“御史为风霜之任，弹纠不法，百僚震恐，官之雄峻，莫之比焉”——《旧唐书》这是唐御史台的主要权责。三院御史均可执行，但以台院的侍御史为主。弹劾范围：百官王室政府机构。言事谏诤权御史台和谏官在权限和进谏方式上的不同御史台：既有监察弹劾权，又有言事谏诤权，谏诤往往于过失铸成之后谏官：没有弹劾权，只有谏诤权，谏诤一般在错误萌发之前。监察礼仪权知班：主持百官上殿的序列和班次。监祭祀。司法审判权和司法监察权台狱：御史台自有的监狱，司法审判权从而得到了保障。唐以前御史台对司法机关的监督较弱，唐代真正实现了对司法部门的强有力监督，如果大理寺，刑部，甚至皇上处理的案件，御史台认为有不合法律的规定均可以提出异议和劝谏。财政经济监督权监军权御史监军制度巡察馆驿权监考权2、尚书左右丞的检察职能“御史有纠劾不当，兼得弹之”——《旧唐书》以监察机构监察百官，复以行政长官来监督检察权的行使，使监察制度日臻完善。巡院制以巡院监察地方。巡院：刘晏在代宗年间担任度支盐铁转运使时创设的下属机构。宪宗以后，巡院作为直属中央常驻地方的监察机构逐步确立。职能：督查贪赃违法,总理地方财政，担负起全面按察的责任。《巡察六条》“其一察官人善恶；其二察户口流散，籍账隐没，赋役不均；其三察农桑不勤，仓库减耗；其四察妖滑盗贼，不事生产，为私蠹害；其五察德行孝悌，茂才异等，藏器晦迹，应时用者；其六察黠吏豪宗豪宗兼并纵暴，贫弱冤苦不能自申者。”谏官组织和谏诤制度化谏官集体中书省门下省右散骑常侍右谏议大夫右补阙右拾遗左散骑常侍左拾遗左补阙左谏议大夫掌侍奉规劝侍从赞相规谏讽喻谏官职能一、献纳二、封驳三、监督朝仪礼法实施情况四、起居注起居郎谏诤制度化唐太宗：“人欲自照，必须明镜；主欲知过，必藉忠臣。”——《贞观政要》一、封驳制的进一步确立封驳：门下省对诏敕的封还批敕：门下省敕书后面用黄纸加上批语二、谏官随宰相入阁议事，与闻政事唐太宗诏令：“自今中书、门下及三品以上入阁议事，皆命谏官随之，有失辄谏”。又诏：“每宰相入内平章大计，必使谏官随之，与闻政事”。三、谏官可独立行使谏诤权，必须定期上封事宋朝监察制度宋代在知州之外设置“通判某州州军事”，简称“通判”。通判之设始于太祖乾德元年（963年），是年平定荆南、湖南之后，始令官员通判湖南诸州。乾德二年（964年）以后，在其他统治区域内也都逐渐设置了通判。通判与知州同领州事，共同裁处州内兵民、钱谷、户口、赋役、狱讼审理等事。其地位较特别，既非地方副长官，又非地方长吏的属官，实际上是皇帝派驻地方专事监察知州的监察官，因此有“监州”之称。凡诸州行文公事，必须有知州通判联署才能生效。神宗元丰改制，正式定通判为州的副长官，这表明通判不仅有与知州“通签书”的权力，并且可以监察所部官吏，进一步加强了对地方官吏的监督。宋代中央监察制度宋代对中央监察制度进行了一系列改革：第一，台谏趋于合一。宋朝御史台下设台、殿、察三院。北宋时设谏院。其后，台谏趋于合一。监察矛头集中于各级官员，特别是宰执；第二，皇帝直接控制台谏官；第三，轻重相制，交叉监督。御史台沿袭唐朝三院制职能：纠弹官邪：上至宰相下至郎官均都可弹劾。论事权。推鞫冤狱：御史台的司法职权审计监督：监察理财官员的廉洁。考课权：负责监察考课的虚实。谏院宋真宗“诏置别院”宋仁宗“置谏院自始此”职能：规正皇帝违失谏正宰相和百官违失封驳诏书和奏章谏院在宋初并不是独立机构，谏官组织机构隶属于中书、门下两省。宋真宗天禧元年（1017年），在门下省内正式设置谏院。谏院以谏议大夫为长官，属官有司谏、正言，员额６人，多从唐代补阙、拾遗演变而来。宋代言谏对象不再只是皇帝，大凡百官行事有所违失，言官都有规谏的责任。因言官论谏的对象业已扩大，其任用之权，亦开始脱离宰相的控制，甚至规定执政官的亲戚不得为言官。在宋代以前，台谏机构本属两个系统，御史只管弹劾，肃正纪纲；谏官只管谏诤，献可替否。御史弹劾的对象是文武百官，谏官为给事中、谏议大夫、散骑常侍等，掌匡失补阙、献替可否，谏官谏诤的对象是皇帝。两宋时言谏和监察制度，出现了重要变化，这表现在两个方面，一是言谏机构职权行使的对象有所扩大，开始将宰相和各职能部门包括在言谏范围之内；二是御史开始兼领言谏之责，台谏呈现出合一趋势。谏官“往往并行御史之职”，真宗天禧元年，谏官被赋予了弹奏权。神宗元丰年间规定谏官监督的对象包括了文武百官，与御史职能接近。台官也行谏议之权。神宗元丰三年（1080年），“诏御史六员，三分察，三言事”。八年又诏：“监察兼言事。”至此，已从制度上确定了言事御史的设立和御史的言事谏正权。宋代著名的监察官包拯在仁宗庆历三年（1043年）任监察御史，对处事不当、行事不法的官僚，坚决进行弹劾。庆历四年（1044年），他向仁宗上疏《乞不用赃吏》，认为清廉是人们的表率，而贪赃则是民贼。皇佑二年（1050年）至三年期间，仁宗宠妃张贵妃的伯父张尧佐因张贵妃的关系受到仁宗重用升为三司使，遭到了包拯的坚决反对，仁宗对此不予理睬，包拯又连上两章加以反对，在上朝谏争时言词激烈,加上其他台谏官员也合力论奏,最后终于迫使仁宗改变主意,取消了对张尧佐的任命。包拯多次弹劾曾长期担任转运使和知州等职的贪官王奎。在多次弹劾皆未奏效时，包拯仍不气馁，连章弹劾不止,并指责仁宗说：“今乃不恤人言，固用酷吏，于一王奎则幸矣，如一路不幸何！”由于言辞激烈,朝野震动。最后,仁宗在包拯的坚持下,终于不得不同意对王奎依法惩治。包拯一生为官刚正、廉洁奉公、执法严峻，权臣贵戚为之敛手，对子女要求更严。知开封府时，有“威名大振，贵族宦官为之效手，闻者皆惮之，童稚妇女亦知其名，京师谚云：‘关节不到，有阎罗包老’”之语，远近称之。为封建时代清官的典型。著作有《包孝肃奏议》（10卷）等传世。他的事迹长期流传民间，被神化为历史上最典型的清官，演为戏文，“包公”、“包龙图”这些尊称，已是妇孺皆知的名字。与包拯同时代的唐介（天圣八年进士）在仁宗皇祐年间任殿中侍御史，他敢于直陈时事与官吏缺失，“其言无所避”。曾数次反对张尧佐的升迁，宰相文彦博袒护张尧佐，唐介遂弹劾文彦博“守蜀日造间金奇锦，缘阉侍通宫掖，以得执政”之事，使得仁宗十分生气，声言要将其贬官远窜，唐介毫不畏惧，慨然道：“臣忠愤所激,鼎键不避,何辞于谪？”唐介又当面指斥文彦博：“彦博宜自省，即有之，不可隐。”使文彦博狼狈不堪。皇上更加愤怒。梁适呵斥唐介叫他下殿，修起居注蔡襄连忙向前替唐介开脱。结果。唐介被贬到春州。王举正向皇上说这种处罚太重，皇上马上有所醒悟，第二天把唐介的奏疏取来，改贬英州，同时罢免了文彦博的宰相之职。