行政审批制度改革与立法改革

行政审批制度改革与立法改革主持人：我们开始，各位同学、各位老师，大家晚上好，欢迎来到我们的经贸法律博士论坛。首先，让我们热烈欢迎彭忠义处长的到来。同时，今天到场的嘉宾还有法学院的王军院长。彭处长是国务院行政审批制度改革领导小组办公室审核督查组副组长，同时也是中央机构编织委员会办公室处长。彭处长长期从事行政审批制度改革工作，具有非常丰富的经验。我相信作为一名来自政府机构的官员，彭处长今天晚上带给大家的知识，可能是大家在课堂上、学校里学不到的知识，下面让我们以热烈的掌声欢迎彭处长开始他的讲座，主题是《行政审批制度改革与立法改革》，大家欢迎。彭忠义：大家晚上好。这儿是一个模拟法庭。坐在法官的位置上是第二次了，但对立法和执法有关问题的系统阐述还是第一次。99年去美国，在洛杉矶上诉法院一个法庭的法官位置上坐过一次，体验了一下做法官的感觉。在这里需要说明的是，我们平时在机关研究法律、行政法规执行中存在的矛盾问题，一般是就事论事。行政审批制度改革的过程，就是不断发现法律和行政法规的矛盾的过程，在克服中推进的。我曾经有一些问题向咱们王院长请教，也谈到过我的一些观点，王院长建议我把有关东西整理一下，给咱们法学院的同学们介绍一下。我们研究问题的方式和专家学者研究问题的方式是有很大区别的。首先，从思路上看，一般咱们专家研究这些问题是从法理的角度研究，从前辈们、其他学者对这个问题的看法和观点研究，然后得出自己的观点。我们研究的方法是看法律在实际执行中有什么矛盾和问题，如何解决这些矛盾和问题；归纳总结是专家学者的工作。在语言风格上也是不一样的，咱们讲究专业语言，法言法语，我们都是大白话。讲这个问题我是有一定的顾虑的，但是我想，一个国家的法律体系的完善，需要社会各个方面的努力，可能要经历很长的一个过程，也可以说是一个不断完善的过程，我们有责任把有关情况向学术界介绍一下。特别是我们这些年轻同学，以后都要走上不同的工作岗位。有的人也可能会进入我们国家的立法系统或者执法机关，把现在遇到的一些矛盾问题告诉大家，让大家提前掌握这些情况，思考这些问题，这对于以后大家的工作有帮助，对完善我们国家的法律制度也是有好处的，所以我感到我也有责任来讲一讲，介绍这方面的情况。今天晚上我讲的内容有两个方面。一个是对行政审批制度改革的回顾，第二是根据行政审批制度过程中我们发现的一些法律问题，立法观念上存在的问题，立法制度、立法技术以及执法过程中的一些矛盾和问题，给大家介绍一下。下面讲第一部分，行政审批制度改革工作回顾。首先要说行政审批制度改革工作是怎么回事。现在用到的概念比较多，比较混乱，有行政审批、行政许可、核准、注册登记、非行政许可审批等等一系列名词，大家有时候看到一些文章上用不同的概念表述，往往摸不着头绪，这些概念的本质上都是一样的。就是公民、法人和其他组织从事某项活动，要经过政府批准，都是这么一个含义，只是具体批准的方式不一样而已。比如说注册登记主要是用于工商机关、民政机关，先确实你的经营主体资格、法人资格，形式是进行登记，对相关材料进行审查。核准也是如此，你的这些材料是否符合核准的要求，符合我就同意你干这个事。用华建敏的一句话，所谓核准不就是审核批准吗？那和审批是一样的。这个概念大家不要看这么多，实际上本质内容是一样的。目前我们在工作中，用的概念有三个，一个大的概念叫行政审批，包括两个具体的子概念，一个是行政许可，一个是非行政许可审批。这是在工作中逐步形成的，现在被大家接受。这两个概念在实践中有哪些区别呢？行政许可大家基本都知道，看到过行政许可法的人对这个都很清楚。行政机关根据公民法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为，这就是行政许可的定义。因为我们原来开始工作的时候，还没有用这个概念，都是用一个普遍的概念，行政审批。出现了这样一个新的概念，那这个概念又包含不了原来行政审批概念的内涵和外延，于是出现了新的概念非行政许可审批。非行政许可审批有哪些具体事项呢？大概是这样的，一是政府让渡自己的权力，比如说外事权，这是中央政府独有的权力，但是外事活动不能都到中央政府来批，一些政策规定已经明确的具体事项，可以由地方政府，大型国有企业和大专院校也都需要有一些这样的权力，所以就让渡给这些单位行使，审查批准其他机关、单位外事工作权的审批，就是非许可行政审批。还有减免税的审批，按照税法的规定来税收，这是国家的权力；但是国家为了促进一些行业的发展，往往有一些免税，你提出申请，税务机关准予你免税。这样的情况也不能按照行政许可来看待，而是非行政许可审批这个概念。第二是涉及到上下级政府管理权限问题的一些行政审批。比如说水利、交通等问题，都涉及到一个流域或者很多行政区域，需要统一规划，基层下级政府制定的规划、安排的建设工程，需要上级政府机关统一把握，来批准，这样相关的工程才能协调起来，规划才能顺利实施。这也是非行政许可审批。第三是涉及文化意识形态等特殊事项的管理，不能列入行政许可。第四是民族宗教问题的一些特殊事项，也不能作为行政许可来看待，而是非行政许可审批。还有一部分，这次改革过程中没有列进去。一个是确权性的审批，确定权利的。比如说房地产登记，这就没有列入行政审批的改革范围去做。进行必要的规范就行了。第二是确认民事关系审批，比如出生登记、婚姻登记等等，也没有作为行政审批改革的内容去做。第二个问题为什么要对行政审批制度进行改革？大家都知道，行政审批制度是由许许多多的具体管理制度所组成的大的制度体系，涉及的具体内容非常多。对社会经济活动影响非常大。可以说，行政审批制度改革是伴随着我们经济体制改革不断进行的，只不过在近十来年作为一个专项工作来进行而已。这主要是管理者和被管理者的关系发生了变化。比如说政府和企业的关系，原来主要是国有企业和一部分集体企业，企业和政府的关系实际上是隶属关系，企业是政府的附属，出于这个关系，企业的一切活动自然要主管机关来批了。但是现在情况变了，企业和政府已经不是这么一种关系了，分离了。尤其是多种所有制形式的企业出现了，民营的、个体的，和政府已经不是隶属关系了，这样政府的职能就发生了变化，只是监督了，对市场活动进行监督的关系，就不能用行政审批的方式来管理了。政府和公民的关系也发生了变化。在计划经济时期，我们强调的是单位人，任何一个人都隶属于一个单位。工人隶属于企业，农民隶属于生产队、人民公社，单位要负责个人的养老问题、住房问题等一系列问题，实际上这和政府是一条线。现在强调的是社会人，政府和公民的关系发生了变化，也不能用行政审批这种方式管理公民的一些事务，这是改革的基本原因。行政审批管理方式在实施过程中也存在很多的弊端。昀典型的问题是权钱交易、以权谋私的问题。改革开放这么多年来，我们大家可能对这方面的情况了解比较多，不断有各个级别的官员被处理。原因在哪里？就是这些官员掌握着一定的行政审批权力，通过行政审批权力谋取个人利益。就是一般的工作人员，如果掌握这种权力而不受监督，也是非常可怕的，没有适当和必要的监督非常容易出问题。所以对这个制度必须进行改革。第三，改革是如何进行的？总的看，是一直不断的在进行，昀近几年，国务院作为一个专门的工作进行了部署、有计划的运行。首先是地方上的改革，地方政府在引进外资、引进其他地方的投资方面遇到了一些管理制度上的矛盾。一个建设项目，从申报到一个部门一个部门的批下来，往往需要很长的时间，有的需要一年两年的时间才能完成审批，这对于地方上的经济发展是非常非常不利的。地方政府昀初是采取一些所谓绿色通道的做法来解决，所谓绿色通道就是市长、省长督办这件事，各个部门抓紧进行，限期批完。但是这种方式解决不了所有人的问题，只能解决一些大企业的问题和大的投资项目的问题，领导关注的问题。但对普通的企业来说，对于普通人来说，那是要从制度上进行改革的。所以地方政府对自己设立的行政审批项目进行了清理，该取消的取消。昀近两年我到地方调研的时候发现，省以下政府自己设立的行政审批有50多项，基本上许可类的有20多项，非许可审批有30多项，基本上都是这么一个情况。剩下的都是国务院设立的，或者国务院部门设立的，或者法律设立的，通过法律、行政法规、部门规章设立的，地方是无权来处理这些审批项目的，要从国家的层面上、由国务院来解决这个问题。国务院在2001年成立了行政审批制度改革领导小组及其办公室，领导小组由李岚清副总理任组长，王忠禹国务委员任副组长，监察部部长何勇负责具体工作；组成一个办公室来完成这项改革工作。2003年新一届政府组成后，由华建敏国务委员来负责这项工作。这项工作到现在还没有昀后完成，等明年人大之后新一届政府成立了，再研究下一步工作怎么做。第四，改革的成效。我们可以从四个方面来看，一个是不必要的行政审批项目被大量的废止，国务院统计的是3600多项审批项目，经过这几年的处理，取消了1900多项，有的交给行业组织自己去管，有的下放给地方政府，现在保留的还有1500多项。第二完善了法律制度，04年我国颁布了《行政许可法》，这是在总结行政审批制度改革经验基础上形成的法律。对行政许可的设定、实施机关、实施程序、条件以及法律责任都进行了规范。按照许可法的规定，只有法律和行政法规可以设定行政许可，必要时国务院以决定的形式设定行政许可；省级人大制定的地方法规可以设定行政许可；省级政府设定的临时性行政许可有效期一年，在一年之内必须转化为地方法规才有效，否则就要取消。这就严格的限制了设立行政许可。在改革初期我们统计的项目里，绝大部分是部门规章、部门文件，有些甚至是一些部门的内部文件设立的行政许可。现在用法律严格的规范。往后的行政审批会逐步走向规范。第三推动了行政管理观念的转变，我认为这一方面的成效可能是影响昀大的一个，我们和各部门接触过程中发现，行政管理观念转变仍然是一个非常重要的问题，因为部门的同志往往局限于部门的工作，往往受之前习惯做法的影响，管理观念还没有和市场经济的要求相适应，这个我在后面提到的一些案例中还要讲到这些问题。第四对行政权力运行机制的改革进行了必要的探索。按照华建敏国务委员的说法，行政审批制度改革已经成为行政体制改革的突破口。行政审批制度改革发现了很多行政体制存在的矛盾，这项工作进行下去必将涉及到行政体制的改革。第二部分我讲一下行政审批制度改革中暴露出的立法观念、制度、技术和执法中存在的问题和改革建议。我们大家知道，一项制度往往是一项事业成功的重要保证，不好的制度可以毁掉一项事业。历史经验已经反复的证明了这一点。我们强调，要完善社会主义市场制度、要建立完善企业法人治理制度等都是基于这个考虑。制度的约束非常非常大。我们可以分析两个具体的案例。喜欢篮球的都知道，美国NBA比赛为什么这么多年这么红火，我不知道大家是不是了解相关的制度规定。我感到，他们交换球员的制度，可以说保证了这项赛事的兴旺。如果这项制度被破坏了，可能这个赛事也就完了。他们在交换球员上是怎么个规定呢？赛季成绩昀差的队优先选择球员，是倒过来选。这个制度能起到什么作用呢？保证球队之间的水平比较接近。这样，比赛的结果就有了悬念，比赛的对抗性也就增强了，就吸引人。如果没有这项制度的约束，水往低处流，人往高处走，可能优秀的球员就到一个队里去了，比赛没有悬念了，对抗不那么激烈了，也就没有观众了，这项赛事也可能走向毁灭。我认为，这个看似很简单的制度，实际上是这项赛事兴旺的重要基础。我们再看看我们国家的药品管理制度。我不知道大家是否了解，我们国家对医院药品的价格是怎么确定的？在采购价格上加15%就是医院的销售价格。大家想一想，这个制度可以带来什么后果？药品价格越高，这15%的绝对值就越大。在过去计划经济的时候这个制度是没有问题的。医院的开支在政府的控制下的，医院之间是没有差别的；药价高低和医院、医生本身利益没有关系。一旦医院成了独立的经济实体，这个问题就不一样了。现在医院是追求利益的，药品价格越高，它的利润越大，那为什么不买贵药呢？肯定要进贵药，这样就把药品价格一步一步推高了，这是必然的。另外我们从药检部门的制度来看，也存在这个问题。企业要推出新药，必须走药品审批登记的环节。给他一个批准文号，这个