物业管理法制建设

物业管理法制建设【本章学习要点】通过本章学习，了解物业管理法的概念及立法的进程，理解《物业管理条例》的立法原则和精神以及确立的基本制度，掌握物业管理法律关系的内涵，理解建筑物区分所有权制度；熟悉物业管理制度的内涵和分类，了解物业管理法律责任的概念和特征，熟悉物业管理法律责任的种类及承担方式。第一节物业管理的法律基础一、物业管理法的概念及在我国的立法概述物业管理法是调整物业管理关系的法律规范的总称。物业管理关系是指人们在物业管理过程中形成的社会关系。广义的物业管理法，包括了对物业管理关系进行调整的所有法律规范，不但包括宪法规范、民法规范、经济法规范、行政法规范、刑法规范等，还包括国务院以及中央各部委颁布的条例、规章、规定、各地方人大和政府颁布的地方性法规与地方规章等。狭义的物业管理法，一般理解为规范物业管理的某一个具体法律文件，目前，在我国法律层次最高的物业管理法是2003年6月8日中华人民共和国国务院令第379号公布，自2003年9月1日起施行的《物业管理条例》。我国目前尚未有由最高立法机关制定颁布的专门规范物业管理的法律，狭义上的物业管理法，就是指《物业管理条例》。作为一个新兴行业，在《物业管理条例》出台以前，我国物业管理的立法表现为以下几个特点:1．立法层次低。国家制定的物业管理政策主要体现在建设部颁发的有关法规中。2．地方立法活跃。自从1994年6月《深圳经济特区住宅区物业管理条例》出台之后,全国相继有一大批省、市制定了物业管理的地方法规。2．立法不平衡、不统一。由于各地的物业管理发展不平衡,形成了立法的不平衡。现有的地方法规在一些重大问题上的规定不统一,甚至相差较大。存在以下立法缺陷：(1)立法滞后。传统的房屋管理局限于房屋修缮,管理对象限于公有房屋。我国物业管理立法近年才开始,而物业管理的实践则早在80年代中、后期就有了一定的发展,立法显然落后于实践。(2)物业管理法规体系不协调、不配套。表现在:①在房屋管理的历史和现实中存在二种管理模式,即行政管理模式和企业化管理模式。与此相适应,对房屋管理的全国性法律、法规也不统一。②地方性法规与全国性法律、法规不协调。我国现行物业管理方面的地方法规尽管是以全国性的法律、法规为前提的,但大部分已突破了全国性的法律、法规,破坏了法制的统一性。③地方性法规彼此之间也不一致。由于在法制建设上存在以上特点和缺陷，物业管理实践中出现了一系列问题。一是业主的权利义务不明确，物业管理各主体之间的法律关系不明确，出现问题后无法追究相关责任方的责任。二是物业管理企业的行为不规范，存在着服务不到位、收费与服务不相符、擅自决定本该由业主决定的事项等行为，损害业主的合法权益。三是业主大会、业主委员会的成立、组成、运作等缺少监督和制约，有的业主委员会不能真正代表业主利益，甚至损害了业主的共同利益。四是，物业开发建设遗留的质量问题，使得物业管理企业承担了本应由开发商承担的一部分责任。为解决这些问题，制定一部全国性的物业管理法规，规范物业管理活动，维护业主和物业管理企业的合法权益，显得越来越迫切。2003年6月8日，国务院在广泛征求民意的基础上颁布了《物业管理条例》。《条例》的颁布，是我国物业管理发展历史上一件具有里程碑意义的大事。《条例》对什么是物业管理、建设单位在前期物业管理活动中承担的责任、物业服务合同的主要内容、业主委员会与业主大会的关系等大家关注的热点问题都做了明确规定，使物业管理活动有法可依、有章可循。以《物业管理条例》为立法依据，《业主大会规程》、《物业管理招投标管理暂行办法》、《住宅小区物业管理公共服务等级指导标准》《物业服务收费管理办法》《物业管理企业资质管理办法》《物业服务收费明码标价规定》等配套法规的陆续出台，从各方面更好地规范物业管理活动，因此可以说，《物业管理条例》的颁布，标志着我国物业管理进入了法制化、规范化发展的新时期。对于《条例》没有规定物权的问题，由于物业管理的重要内容是对物业共用部位、共用设施设备的维修、养护和管理，因而牵涉到共用部位和共用设施设备权属的划分的问题，这个问题不解决，确实影响了物业管理法律关系的彻底理顺。但这个问题的解决，属于民事基本权利的确立和划分的范畴，根据《立法法》规定的原则，只能以制定法律的形式来完成。目前我国《物权法》正在制定之中，《物权法》的出台将解决这个问题。《条例》作为行政法规，不能将对物权关系的规范调整作为此次立法的对象和内容。从实际出发，《条例》先解决当前物业管理活动中的急需规范的问题，今后随着国家物权法律制度完善，再对物权的有关问题加以规定。同样，对于业主大会和业主委员会的法律地位的问题，根据《立法法》的原则，自治组织的设立，只能通过制定法律的形式来完成，《条例》作为行政法规，是不能明确业主大会是自治组织的。因此，随着我国法制建设的不断发展，由最高立法机关制定颁布的专门规范物业管理的法律是大势所趋。二、《物业管理条例》的立法精神和立法原则在广泛听取群众意见基础上制定的《物业管理条例》，充分反映了广大人民群众的意愿。条例体现了这样的立法精神：发展为重、平衡利益、保护弱者的观念；通过保护公民财产权利，尊重公民行使其财产权利和实现自身利益的形式，来促进社会财富的积累；妥善处理了政府和市场、政府管理和社会自律的关系；研究、确定制度时重在为解决问题提供一种机制，尽量通过确立一系列供人们自己判断是非、分清责任的规则来解决问题；对业主的权利和义务，业主大会的组成、职责、运作等作了规定，规范了前期物业管理，明确了业主与物业管理企业之间的法律关系，为建立良好的物业管理秩序提供了有力的法律保障。在此立法精神的指导下，条例制定遵循的基本思路是：保护业主的财产权利，协调好单个业主利益和全体业主共同利益的关系；明确物业管理企业和业主是平等的民事主体，他们之间是服务与被服务的关系；双方通过平等协商，公开、公平地确定物业管理活动中的事项。物业管理的立法原则是指在物业管理法律、法规创制过程中必须坚持的指导方针和工作准则。而在我国最高立法机关出台全国统一适用的物业法典之前，现行《物业管理条例》作为法律层次最高的物业管理法规，其立法的原则无疑对各地方立法具有直接的指导意义，而且在有关物业管理纠纷的解决过程中，对诉讼、仲裁等法律适用活动亦具有重大的参考作用。《条例》在坚持立法规定的立法原则和民法基本原则的前提下，还主要遵循了以下基本原则：(一)物业管理权利和财产权利相对应的原则在我国《物权法》尚未出台的情况下，《条例》吸收了发达国家成熟的建筑物区分所有权理论，对业主权利义务的规定，其实就是明确了业主作为建筑物区分所有权人的权利义务，对业主在首次业主大会会议上的投票权的规定，是基于业主拥有的财产权份额，将业主的物业管理权利相应建立在对自有房屋拥有的财产权基础之上。(二)维护全体业主合法权益的原则为维护全体业主的合法利益，《条例》既对物业管理企业的行为、业主大会的职责及其对涉及业主共同利益事项的表决、个别业主不按合同约定交纳物业服务费用损害全体业主利益的行为、有关政府部门的行政监督管理责任等作了明确规定，也对建设单位、公用事业单位等物业管理相关主体依法应当履行的义务作了详尽规定。在处理行政处罚和承担民事责任关系方面，《条例》设定的法律责任也充分体现了优先保护全体业主利益的原则。(三)现实性与前瞻性有机结合的原则《条例》注重保持法规、政策的连续性和稳定性，对被实践证明是行之有效的制度，如业主自律、物业管理企业资质管理等制度，予以保留；对主管部门加强对业主大会的指导和监督、物业管理企业做好物业接管验收等，确立为法律规范。在考虑立法现实性的同时，《条例》贯穿发展的指导思想，设立的业主大会、强制性维修养护等制度，符合市场经济的基本规律，符合未来立法趋势。(四)从实际出发，实事求是的原则。我国各地区的物业管理发展很不平衡。《条例》在坚持法律制度统一性的前提下，充分考虑各地区的实际情况，对房地产开发与物业管理分业经营、物业管理区域划分等问题仅作出原则性规定，有的规定的具体执行办法，授权省、自治区、直辖市制定。三、我国物业管理的立法现状(法律渊源)立法是物业管理法制建设的首要环节，是物业管理顺利进行的根本保证。我国物业管理法规由不同层次法律效力的法律规范组成，形成下列法律体系：(一)宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法中有关土地公有、土地使用权转让、保护公民的房屋和其他合法财产权以及社会主义的公共财产、公民的人身自由和住宅不受侵犯，国家保护和改善生活环境和生态环境、防治污染和其他公害，公民必须爱护公共财产、遵守公共秩序、遵守社会公德，公民在行使自由和权利时不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利等规定，是制定物业管理法规和从事物业管理活动必须遵循的根本依据和指导思想。(二)法律分为由全国人民代表大会制定、修改的基本法律和由全国人大常委会制定、修改的普通法律两种类型。法律的效力仅次于宪法。目前我国尚未制定以《物业管理法》为名的专门物业管理法律，但《民法通则》、《合同法》、《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城市规划法》、《环境保护法》和正在研讨拟定的《物权法》等法律中可适用于物业管理的活动和纠纷处理的法律规范，都是物业管理法规的组成部分和表现形式。(三)行政法规行政法规是国务院根据宪法和法律制定和发布的规范性法律文件。物业管理的行政法规数量不多，例如，改革开放初期在1983年国务院颁布的《城市私有房屋管理规定》等，以及2003年颁布的《物业管理条例》。行政法规的效力次于法律。《物业管理条例》是我国物业管理行业的目前一部最高级别的行政法规。(四)地方性法规省、自治区、直辖市、经国务院确定的较大城市和经济特区的人民代表大会及其常委会在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。这些地方性法规、决议、决定和命令所包含有关物业管理的规范性内容，虽然只在本地方行政区域内有效，但都是物业管理法规体系的组成部分。地方性法规在我国物业管理发展初期发挥了重要作用。(五)行政规章行政规章是国务院主管部门、省级和较大的市人民政府依照法律规定的权限制定和颁布的规范性文件。其中以建设部的规章居多。例如1990年《城市危险房屋管理规定》、1990年《城市异产毗连房屋管理规定》、1991年《房屋接管验收标准》、19991年《城市房屋修缮管理规定》、1992年《公有住宅出售后维修养护管理暂行办法》、1992年《城市住宅小区竣工综合验收办法》、1994年《城市新建住宅小区管理办法》、1996年《城市小区物业管理服务收费暂行办法》、1999年《物业管理企业资质管理试行办法》、2003年《物业管理服务收费办法》、2004年《物业管理企业资质管理办法》等。(六)司法解释最高人民法院发布的对地方各级人民法院有约束力的指导性文件和关于某些具体案件适用法律的批复中与物业管理相关的司法解释，都是有权解释，也是物业管理法规的表现形式。如2003年发布的《关于审理商品房买卖合同纠纷案件适用法律若干问题的解释》等。(七)政策文件物业管理在我国发展迅速，而立法工作又相对滞后，在这种情况下，相关政策就成为物业管理法规的必要补充。例如，1994年的《关于深化城镇住房制度改革的决定》、1998年的《关于进一步深化城镇住房制度改革的决定》等。(八)其他规范性文件其他规范性文件通常是指那些无权制定行政规章的行政机关（如省、自治区、直辖市人民政府下属的委、局、普通的市，非国务院特批的较大的市）、县、区政府及其部门，在其法定职权范围内制定的、在一定区域范围内具有普遍约束力的文件。其他规范性文件的法律效力低于法律、法规和规章的效力，但可作为行政机关实施具体行政行为的依据。四、物业管理法律关系物业管理法律关系是物业管理法律规范在调整物业管理及相关活动的过程中所形成的权利和义务关系。包括主体、客体、内容三要素。物业管理法律关系是随着我国房地产业的发展以及物业管理的成长而出现的一种崭新的法律关系，已成为当今社会中日益重要的一种法律关系。（一）物业管理法律关系的主体是指在物业管理活动中以自己的名义，依法享有