9我国水权制度建设理论与实践研究

2014年10月水利部发展研究中心李晶我国水权制度建设理论与实践研究改革新要求•使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题。处理好政府和市场的关系•大幅度减少政府对资源的直接配置，推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。从广度和深度上推进市场化改革12改革新要求•对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。健全自然资源资产产权制度和用途管制制度•发展环保市场，推行节能量、碳排放权、排污权、水权交易制度，建立吸引社会资本投入生态环境保护的市场化机制。实行资源有偿使用制度和生态补偿制度34改革新要求•产权是所有制的核心。健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯。完善产权保护制度•凡是能由市场决定价格的都交给市场，政府不进行不当干预。推进水等领域价格改革，放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络自然垄断环节。完善主要由市场决定价格的机制56从党中央国务院历年文件看年份文件具体要求2005年起《深化经济体制改革重点工作意见》多次将国家水权制度建设作为深化经济体制改革的重点内容。2011年中央一号文件建立和完善国家水权制度，充分运用市场机制优化配置水资源。2012年国务院三号文件建立健全水权制度，积极培育水市场，鼓励开展水权交易，运用市场机制合理配置水资源。2012年《国家农业节水纲要（2012-2020年）》有条件的地区要逐步建立节约水量交易机制，构建交易平台，保障农民在水权转让中的合法权益。从党中央国务院历年文件看年份文件具体要求2012年党的十八大报告积极开展水权交易试点。2013年党的十八届三中全会《决定》健全自然资源资产产权制度和用途管制制度、对水流等自然生态空间进行统一确权登记、推行水权交易制度。2014年习总书记在听取水安全汇报时指出要推动建立水权制度，明确水权归属，培育水权交易市场，但也要防止农业、生态和居民生活用水被挤占。怎样建立健全水权制度？什么是水权？为什么要建立健全水权制度？水权制度WWH一、水权理论探讨水权的定义：是人们与水资源有关的权利总称水权的主体：可以是国家、集体、单位或个人水权的客体：一定量和质的水资源水权的标的：权利义务水权的概念水权的构成及归属对水资源占有、使用、收益、处分的完全权利，归国家所有。（全国2.8万亿立方米）水资源所有权水资源使用权衍生于水资源所有权，对水资源占有、使用、收益、处分的有限权利，依法赋予使用人。水资源使用权的类型《水法》第48条规定直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人可以依法取得取水权。取水权农村集体水权家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的，不需要申请领取取水许可证，可以直接取水。水法48条少量用水权《水法》第3条规定农村集体经济组织的水塘和由其修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。”为生产安全、公共安全或者公共利益、农业抗旱和维护生态与环境必须临时应急取水，具有临时应急用水权。应急用水权从权利取得方式划分水资源使用权的类型在用水过程中，使水量全部或部分减少的，如工农业、生活用水等消耗性取用水权非消耗性用水权自来水公司、灌区等供水单位提供网络型供水服务，是取水权人，但不是用水人；取而不用在用水过程中，只使用水域，但不消耗水量，如航运、养殖、发电等；供水网络内的用水户，不是取水权人，但是用水人。用而不取从取用水方式划分水权的性质国家作为水资源所有者，其权利的行使体现为多种公权力，包括规划、配置、收益、管理、监督等权力。水权的公权属性水权的私权属性水资源使用者在取得水资源使用权后，对其使用的水资源具有直接的支配、收益、保护、排他等私权利。水权在性质上属于用益物权，具有独立于所有权存在的特性，在符合用途管制条件下，所有权人不得随意收回或调整。物权性稳定性权利人应具有完整的收益权利，在符合法律规定情况下可以流转其全部权利。流转性自然资源资产产权具有一定的稳定性，如国有土地使用权为50-70年，农村耕地承包期为30年等。水权也应当具有稳定性。”权利人应当能够以水权进行入股、抵押或者出资合作等。资本性水权应当具有产权的鲜明特性水权转让水权拥有者将所拥有水权的全部或者部分让渡给水权需求者，并获取一定费用的过程。水权转让条件：客观条件、主观条件水权转让价格：供水成本和费用（水价构成）、交易费用、合理的收益、对第三方影响的补偿、生态环境损害补偿等。水市场水市场是指通过市场交易水资源使用权的机制或场所类型：正规水市场、非正规水市场规则：明确交易主体、可交易水权、交易原则、交易机构、交易方式与程序、议价规则、结算规则、权利交割规则等。机制：评估论证机制、用途管制机制、审查审批机制、价格引导机制、第三方影响评价机制、补偿机制、监督机制和保障机制等。水权制度是在市场经济条件下界定、配置、调整、保护和行使与水资源有关的权利，明确政府之间、政府和用水户之间以及用水户之间的权、责、利关系的规则，是从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。现代水权制度的核心是利用市场机制优化配置水资源，吸引社会资本参与水利建设和管理。水权制度改革开放以来，特别是新世纪以来，水权制度建设有了较大进展。制度建设与水权相关的现行制度水资源管理体制水资源规划制度水资源调查评价和论证制度水量分配制度水资源调度制度总量控制与定额管理制度取水许可制度水资源有偿使用制度农业灌溉水源、供水水源和灌排工程设施占用补偿制度水事纠纷调处制度水政监察制度我国法律对水资源所有权有明确规定权属法律具体内容所有权《宪法》水流属于国家所有，即全民所有。《水法》水资源属于国家所有。水资源的所有权由国务院代表国家行使。确立了水资源规划、总量控制、水量分配、水量调度等一系列制度。总体上看，水资源所有权制度是相对完善的。我国法律对取水权有一系列规定权属法律/法规具体内容取水权《水法》直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用。《物权法》将取水权纳入用益物权，作为一种用益物权，取水权人依法对取用的水资源享有占有、使用和收益的权利。其他国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》及水利部《取水许可管理办法》等，对取水权的配置、管理等作出了具体规定。面对我国工业化、城镇化等经济社会快速发展的新需求，现行水资源配置制度在水资源短缺且用水指标分配完的地方遇到了新问题。现行制度遇到的问题鄂尔多斯市的工业用水指标全部分配完但是全市取得国家和自治区核准备案的工业项目仍有102个未取得用水指标缺口达到4.41亿立方米/年以鄂尔多斯市为例鄂尔多斯市申请跨盟市进行水权转让政府对水资源几乎全部是直接配置，取水许可是典型代表归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度尚未建立，所有权人的收益权不到位，使用权人权利归属不清，权责不明确，期限不稳定，保护不充分等。水权交易制度尚未建立，取水权可以依法转让有原则规定，缺少配套规定，已有水权实践多数已经超出现行法律规定。对现行制度的评价政府与市场的关系保证公益性用水，保障公共利益和水安全。政府作用提高水资源利用效率和效益。市场作用对于水资源配置，政府与市场的作用不能笼统地界定，而是取决于水资源的配置环节和具体用途。水资源配置的主要环节总量控制水量分配取水许可取水权将水资源使用权从国家所有权中分离出来，落实给取用水户。水资源使用权的行使需要服从防洪调度、用途管制等管理制度。取水权通过水资源行政配置与所有权分离，与所有权人之间的关系是行政管理与被管理关系。政府和市场发挥作用的环节分析申请取水权取水许可审批取得取水权水资源用途划分自备水源或使用自来水管网供水，包括服务业用水；工业用水农业用水使用城市自来水供水，农村集中供水和分散式供水；生活用水灌溉用水，使用水库灌区供水、提引地下水灌溉；保证河湖最小流量或最低水位，地下水位等。生态环境用水市场配置水资源流程示意•工业、服务业用水需求者公开竞争•政府确权登记发证•水权权利人取得水权•水权权利人水权流转农业、生活、生态用水需求者取水申请水市场运行机制示意市场交易已有水权购买新增水权政府水权需求者（工业企业等）社会可交易水权者（经过确权发证的）法律保障技术支撑权利保护基础设施培育水市场加强水资源宏观调控保障公共利益和水安全确权登记用途管制和水市场监管政府和市场在水资源配置中各有不可替代的作用。政府要加强对水资源宏观配置，保证公益性用水，保障公共利益和水安全，放开经营性用水的微观配置，让市场在经营性用水人申请新水权或者交易已有水权时起决定性作用，政府加强监管，弥补市场失灵。政府和市场在水资源配置中各司其职，互相补充。更好发挥政府作用二、水权实践总结已有实践探索时间水权交易事件2000年浙江省有三宗：义乌市和东阳市、余姚和慈溪、慈溪和绍兴分别开展了水权交易。2002年甘肃省张掖市作为全国第一个节水型社会试点，在临泽县梨园河灌区和民乐县洪水河灌区试行水票交易制度。2003-2012宁夏、内蒙古分别开展黄河水权转换工作试点，截至2012年底两区水权交易项目合计已达到39个。2007年宁夏出台《宁夏回族自治区节约用水条例》，规定新上工业项目没有取水指标的，必须进行水权转换，从农业节水中等量置换出用水指标，意味着水权转换在宁夏已纳入法制化轨道。2008年福建省泉州市开展水权交易探索，当年石狮市建设的二期引水工程超配额引用晋江的水量通过水权交易方式获得。2009年深圳、香港和粤港供水公司之间试行水量指标交易，香港水量指标未用完部分转让给深圳。2010年新疆呼图壁县启动了军塘湖河流域水资源优化配置试点工作，当年试点区共交易水量87万立方米。2011年起吐鲁番探索开展水权置换，其中也有投资节水的项目。呼图壁县2010年起开展水票交易。吐鲁番地区2011年起开展水权交易，已签订20多份水权协议。2002年起张掖地区开展水票交易；后来民勤县也开展了水票交易。2003年起，宁夏开展黄河水权转换试点，截至2012年底交易项目达9个。2003年起，内蒙古开展黄河水权转换试点，截至2012年底交易项目达30个。2000年前后东阳-义乌、余姚-慈溪、绍兴-慈溪开展水库水权交易。2008年起泉州探索开展水权交易。2009年起深圳、香港和粤港供水公司之间试行水量指标交易。水权交易实践分布图水权交易类型类型典型地区做法区域间水权交易浙江东阳-义乌、余姚-慈溪、绍兴-慈溪由受让方向出让方交纳费用，取得用水的权利。不同行业用水户间的水权交易宁夏、内蒙古由工业企业向灌区投资节水，灌区节约的用水指标转让给企业。灌区农户间的水票交易甘肃张掖、新疆呼图壁灌区农户以水权证上核定的水量作为依据购买水票，水票在农户之间可自由流通，也可由政府回购。新增用水户由政府有偿出让水权新疆吐鲁番新增取用水的工业企业与政府签订协议，并交纳水权转让费，政府通过组织建设水库、改造灌区、实施节水等方式，解决企业用水问题。水权转让成效义乌城市景观鄂尔多斯工业区张掖临泽县灌区取水权申请环节市场作用的案例吐鲁番地区2011年起开展水权置换，已签订20多份水权协议。政府在企业水权交易中直接作为协议签定方。政府签定协议后由政府通过组织建设水库等方式，解决企业新增用水问题。国内：吐鲁番政府向企业有偿出让取水权国外：智利企业竞争有偿取得取水权智利对于有两个以上的申请人向政府申请取得同一个水源时，通过竞争有偿取得。市场作用环节取水权转让环节取水权申请环节作用主体取用水户，平等的市场主体政府、取水权申请人配置标的已有水权中的可交易水权新增水权配置手段与方式多种形式水权交易，