集体建设用地流转制度研究

楼建波北京大学法学院北京土地学会2014-03-26土地管理制度改革与集体建设用地流转讨论提纲•一、什么是土地管理？•二、土地管理的目的•三、集体土地流转是保护农民财产权利的重要手段•四、集体建设用地流转的核心和关键是土地一级市场的流转•五、集体土地流转的前提和基础一、什么是土地管理？•土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地行政主管部门。因此，土地管理也是政府及其土地行政主管部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。二、土地管理的目的•（一）其他国家的规定•（二）我国土地管理的特殊性二（一）其他国家的规定•按照台湾土地法专家苏志超先生的概括，“土地政策之总目标，常与经济政策之总目标相重合。近代民主国家经济政策之最终目标，归纳起来不外乎两项：（一）增加社会总生产，使其达到最大最经济的之目标；（二）调整国民之间所得之适当分配，以达到公平合理之目标。”——苏志超：《比较土地政策》，五南图书出版公司1999年印行，页19。•而土地政策（管理）所讨论的问题不外：“（1）增进土地之利用、保养、与开发。（2）地权制度之调整与改进。前者偏重经济原则之适用。后者则讲求地权之合理分配。”——同上书，页17。•（1）有效利用，可持续利用（保护）；（2）保护既有的土地权利；合理分配地权。接上页•俄罗斯联邦土地法典（2001年10月25日公布施行）第一条土地立法的基本原则本法典及根据本法典颁布的其他土地立法文件，以下列原则为基础：（1）“鉴于土地的意义是人的生存和活动的基础，调整土地利用和保护关系的出发点是：土地既是受保护的极重要自然组成部分的自然客体、是作为农业和林业生产资料及在俄罗斯联邦境内进行经济活动和其他活动之基础的自然资源，同时又是不动产，是所有权及其他土地权利的客体；（2）对作为极重要环境要素和农林业生产资料的土地的保护优先于对作为不动产的土地的利用，根据这一保护优先原则，如果不损害环境，地块所有人可以自由地占有、使用和处分土地；（3）保护人的生命健康优先，根据这一原则，在进行土地利用和保护活动时，应当作出决定并实施能够切实保护人的生命和防止对人的健康产生不良（有害）影响的活动，即使这样做需要巨大花费；（4）社会参与……；（5）地上物是土地的组成部分；（6）保护特别重要的土地和受特殊保护区域的土地优先的原则，……；（7）土地有偿使用原则；（8）用途划分原则；（9）将国家土地所有制划分为俄罗斯联邦所有制、俄罗斯联邦各主体所有制和市政组织所有制，根据这一原则，由联邦法律规定这种划分的法律基础和程序；（10）综合考虑自然、社会、经济及其他因素的原则；（11）社会利益与公民合法利益相结合；接上页•《朝鲜民主主义共和国土地法》（1977）第四条：社会主义土地所有制。第五条：制定和实施国土建设总规划。第六条：促进经济发展。第八条：土地是我国人民宝贵的生活基础，是保证子孙万代繁荣的国家财富。国家对全体人民和农业劳动者、国家机关工作人员加强社会主义爱国主义教育，使他们很好地保护、管理并精心侍弄土地。接上页•《美国1976年联邦土地政策管理法》第102节政策声明：（a）（7）法律所确立的公有土地利用规划工作及管理工作的目标，即指导原则是，使这些土地能被综合利用和继续利用，但法律另有规定的除外。二（二）我国土地管理的特殊性•1.中国国土资源的特点•2.中国土地管理的目标选择二（二）1.中国国土资源的特点•（1）土地公有•（2）土地资源的相对有限性•（3）中国国土资源管理需解决的特殊问题二（二）1（1）土地公有《宪法》第10条：城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。二（二）1（2）土地资源的相对有限性•绝对数量较大，人均占有量小•山地多，平地少•各类土地资源分布不平衡，土地生产力水平低•宜开发为耕地的后备土地资源潜力不大二（二）1（3）中国国土资源管理需解决的特殊问题•土地公有制：公有制下的利用效率问题——有偿使用个人、集体、国家利益的平衡——财产权利的保护、公权力的限制•土地资源的有限性：耕地的保护，粮食安全的保障——最严格的耕地保护制度建设用地的供应——征地、集体土地流转二（二）2.中国土地管理的目标（1）•指导思想中国的土地管理应迎合世界土地管理的潮流中国土地管理应解决由中国国土资源特点下的“特色问题”二（二）2.中国土地管理的目标（2）：历史沿革•1986年《土地管理法》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，适应社会主义现代化建设的需要，特制定本法。接上页•1998年修正后的《土地管理法》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，合理利用土地，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。二（二）2.中国土地管理的目标（3）：保护农民财产权利的提出•2013年3月5日政府工作报告：土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权是法律赋予农民的财产权利，任何人都不能侵犯。•十八大报告第四章“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”：“全面深化经济体制改革。建立公共资源出让收益合理共享机制。”（利益分配）“推动城乡发展一体化。改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。加快完善城乡发展一体化体制机制，着力在城乡规划、基础设施、公共服务等方面推进一体化，促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置。”（农民利益的保护）•十八届三中全会：赋予农民更多财产权利。二（二）2.中国土地管理的目标（4）：生态文明建设•十八大报告第三章“全面建成小康社会和全面深化改革开放目标”：“加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局”（可持续利用、节约集约利用……)。接上页•十八大报告第八章“大力推进生态文明建设”：“优化国土空间开发格局。国土是生态文明建设的空间载体，必须珍惜每一寸国土。”“全面促进资源节约。要节约集约利用资源，推动资源利用方式根本转变，加强全过程节约管理，大幅降低能源、水、土地消耗强度，提高利用效率和效益。严守耕地保护红线，严格土地用途管制。加强矿产资源勘查、保护、合理开发。发展循环经济，促进生产、流通、消费过程的减量化、再利用、资源化”“建立国土空间开发保护制度，完善最严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度。深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度。”接上页：十八届三中全会•紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。•建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。健全能源、水、土地节约集约使用制度。二（二）2.中国土地管理的目标（4）：2013年《土地管理法修正案》草案•2013年6月提交讨论的《土地管理法修正案（草案）》第1条为了加强土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护土地权利，保护、开发土地资源，实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理开发利用土地资源，切实保护耕地，促进社会经济的可持续发展，根据宪法，制定本法。二（二）2.中国土地管理的目标(5)：总结•维护土地的社会主义公有制，尊重和保护土地上的其他权利•实行最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，合理开发利用土地资源，•促进经济社会可持续发展，实现土地资源的可持续利用三、集体土地流转是保护农民财产权利的重要手段•（一）我国土地管理的主要制度•（二）集体土地流转是农民财产权利实现的手段•（三）集体土地流转与土地管理目标的实现三（一）我国土地管理的主要制度•1.耕地保护方面的制度•2.土地用途管制方面的制度•3.保护农民土地财产权利方面的制度•4.政府土地管理职权的界定•5.土地利用制度•6.国家土地督察制度的确立•7.不动产统一登记制度三（1）1.耕地保护方面的制度（1）•耕地总量动态平衡法律制度——省级政府保护耕地的责任•耕地占补平衡法律制度——非农建设占有耕地，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；或缴纳耕地开垦费。•基本农田制度——各省、自治区、直辖市应当将80%以上的耕地划入基本农田实行特别保护。占用基本农田需国务院批准。三（一）1.耕地保护方面的制度（2）•建设用地总量和城市建设用地规模控制——下级土地利用总规划中的建设用地总量不得超过上级土地利用总体规划确定的控制指标；城市建设用地规模应当符合国家规定的标准。•增减挂钩制度——将拟复垦为农地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块挂钩，实现建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低，城乡用地布局更合理的目标三（一）2.土地用途管制方面的制度•土地分类——农用地、建设用地和未利用地三类•土地利用总体规划——实施用途管制的依据•农用地转用审批——农用地转为建设用地，须报经国务院或省级人民政府批准•执法监督，加大对土地违法行为的处罚三（一）3.保护农民土地财产权利方面的制度•确定承包经营权的30年期限•明确农民集体所有土地的所有人代表——村集体经济组织或者村民委员会、村内农村集体经济组织或村民小组、乡(镇)农村集体经济组织•集体建设用地使用权的登记——农民集体所有的土地依法用于非农业建设的由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权•被征地的农村集体经济组织和农民征地过程中的知情权和监督权——“征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。”“被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体组织的成员公布，接受监督。”三（一）4.政府土地管理职权的界定•中央和省级政府：涉及土地宏观决策性的权力——土地利用总体规划审批权、农用地转用和土地征用的审批权、耕地开垦的监督权、土地供应总量的控制权•市、县政府：土地管理执行性的权力——土地登记权、规划和计划的执行权、在已批准的建设用地区域内具体项目的用地审批权、土地违法案件的查处权•2004年国务院《关于做好省以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》•中共中央组织部《关于调整省以下国土资源主管干部管理体制的通知》三（一）5.土地利用制度•划拨和土地有偿利用制度，适用于城市国有土地。•农村集体土地：农地承包经营、宅基地分配、集体建设用地（有偿/无偿？权利性质？）三（一）6.国家土地督察制度•国家土地督察制度的确立2004年国务院《关于深化改革严格土地管理的决定》：“完善土地执法监察体制，建立国家土地督察制度，设立国家土地总督察，向地方派驻土地督察专员，监督土地违法行为”。2006年国办《关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》三（一）7.不动产统一登记制度•《物权法》第10条：不动产登记，由不动产所在地的登记机构办理。国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定。•《国务院机构改革和职能转变方案》“关于国务院机构职能转变”（五）减少部门职责交叉和分散。最大限度地整合分散在国务院不同部门相同或相似的职责，理顺部门职责关系。房屋登记、林地登记、草原登记、土地登记的职责，城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险、新型农村合作医疗的职责等，分别整合由一个部门承担。•中央编办关于整合不动产登记职责的通知（中央编办发【2013】134号）