02蔡龙-城市基础设施投融资及案例分析408

城市基础设施投融资及案例分析蔡龙(EMAIL:[e-mail])联系电话:[phone]年4月8日目录一、我国城市基础设施投融资背景与现状二、我国地方政府举债问题三、城市基础设施投融资的相关理论四、城市基础设施投融资平台的运作及管理五、城市基础设施可持续融资的相关对策六、案例分析----秦淮河环境综合整治项目（一）我国城市基础设施投融资的主要动因我国正处于城市化的快速发展时期.(城市化率约每年增长幅度1%.)根据世界银行的建议，发展中国家城市基础设施投资比例应占全社会固定资产投资的9%～15%，占GDP的3%～5%。城市基础设施存量每增加1%，GDP约增长1%。投资建设城市基础设施对全社会相关产业带动效应明显。一、我国城市基础设施投融资背景与现状城市化的主要动力：城市人均收入高于农村，导致农村劳动力向城市迁移城市化过程的三个阶段：第一阶段：快速聚集第二阶段：减缓聚集第三阶段：城市蔓延城市现代化建设的三个阶段：第一阶段：完善城市功能第二阶段：改善城市环境第三阶段：提升城市品质一、我国城市基础设施投融资背景与现状为减轻城市蔓延所造成的负面影响，政府可通过加大城市基础设施的投资，提高城市人口承载规模；也可以对农村投资，降低农村剩余劳动力向城市迁移的动力。一线城市的基础设施投资应倾向于农村地区，分散城市化道路；二线城市应加大主城区基础设施投资；三线城市应以优惠政策鼓励产业向其聚集。一、我国城市基础设施投融资背景与现状指标年份基础设施投资占GDP比例（%）基础设施投资占固定资产投资比例（%）美国1950—19831.17—1.755.98—10.23日本1960—19802.08—4.166.41—12.85联邦德国1976—19801.70—1.907.30—9.00世界银行调查部分发展中国家比例1980—19902.00—8.0020联合国推荐发展中国家的比例3.00—5.0010国际国内相关数据分析：一、我国城市基础设施投融资背景与现状税费价机制不合理，价格与价值背离，企业扩大再生产能力低；财权与事权严重失衡，建设资金缺口大；融资渠道狭窄，政府举债不规范；政企不分,行业垄断；投资风险约束机制不健全，企业运营效率低；投资领域的法律法规不完善；一、我国城市基础设施投融资背景与现状（二）我国城市基础设施投融资的现状1、存在问题城市维护建设税（“三税”的7%）；公用事业附加；城市基础设施配套费；城市污水处理费；城市垃圾处理费；环保排污费；路桥通行费；土地出让金。一、我国城市基础设施投融资背景与现状2、我国城市建设资金的主要来源目前，国内地方政府融资平台的贷款余额约7万亿元（2009年5月央行估计为5万亿元），占全国贷款余额的18%；以地方政府负债85%来源于银行信贷粗略计算，当前地方政府负债余额已超过8万亿元（2009年末贷款余额为7.2万亿元）；许多市县政府负债已超过当地政府可支配财政收入，有的甚至超2-3倍；预计到2010年底，我国地方政府债务将超过GDP的30%，达11万亿元3、我国地方政府负债情况一、我国城市基础设施投融资背景与现状2009年，GDP增速8.7%，财政收入增速11.7%，达6.8万亿元。（如加上土地收入1.6万亿元和其他预算外收入，实际财政收入超过10万亿元，约占GDP1/3)；中央政府财政赤字接近GDP3%的国防警戒线，不少地方支收差额超过其财政收入的60%；通货膨胀压力日益显现，加息预期已经迫近；4、当前的宏观经济形势一、我国城市基础设施投融资背景与现状近一时期，地方融资平台的举债情况受到各界的广泛关注。◆在2010年1月19日召开的国务院第四次全体会议上，温家宝总理在讲话中提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在的财政风险。”◆地方债务管理的政策尚不明朗。◆城建融资面临新的困难一是宏观调控逐步收紧。二是贷后管理更加严格。三是房地产调控给项目和资金运作带来多重影响。一、我国城市基础设施投融资背景与现状5、城建投融资面临新的举债难题1、地方政府举债的合理性（1）根据世界银行的发展报告（1994），基础设施投资每增长1%就会拉动GDP增长1%。城建债务性资金的增长直接拉动城建投资的增长，进而带动GDP的增长；GDP的增长反过来又促进财政收入增长，有力支撑了城建负债的增加，GDP对城建负债形成正反馈机制。二、我国地方政府的举债情况（一）地方政府举债的动因及其影响（2）政府部门的支出分为经常性支出和资本性支出。◆经常性支出直接形成当年的社会消费利益，如基础设施维护和人员经费等；◆资本性支出产生的利益不直接发生在当年，而且还同时在今后若干年内发挥作用，如政府建造的公路、图书馆等。经常性支出由财政资金支持；资本性支出由小部分财政资金和大部分债务资金共同支持。二、我国地方政府的举债情况2、地方政府举债的风险性（1）地方政府投融资平台负债率普遍高，偿债能力无保证;（2）地方政府承诺担保不规范，对土地升值依赖过大;（3）部分基础设施项目投资效益不高，偿债责任主体不明确;二、我国地方政府的举债情况（二）地方政府举债的合理规模研究1、地方政府性债务范畴的界定我们根据项目区分理论，将地方政府投融资平台的债务分为三类：◆公益性项目◆经营性项目◆准经营性项目只有公益性项目和准经营项目中，需要财政资金安排或政策不能平衡的部分债务属于政府性负债。二、我国地方政府的举债情况2、地方政府城建资金筹集和运用的简化模型我们以城建资金为例，将其筹集和运用渠道进行如下的简化：城建资金总量Gt人员工资、维护费Ft年收入INCt当年新增贷款NCt年还贷资金GRt每年可用于城市建设的资金净量NGt偿还利息RCt偿还本金RIt假设βt为每年的贷款余额Ct与年收入INCt的比例，即收入负债比率。通过分析，我们发现要计算地方政府举债的最高负债额，只需要出计算βt的最大值maxβt，再乘以当年的城建领域的财政支出即可。二、我国地方政府的举债情况我们把政府债务的偿还方式分为保守模式和乐观模式两种，并分情况讨论：◆保守模式：设置一个偿债基金，除了利息外，每年还需要归还一定比例的本金。maxβ=（1-Ft/INCt）[1/n+i/2(1+INCt-1/INCt)]假定平均偿还年限为15年，利率为6%，可测算maxβ约为6.0856；◆乐观模式：不设偿债基金，则每年只需要归还利息β*=（1-Ft/INCt）[i/2(1+INCt-1/INCt)]假定利率为6%，可测算maxβ约为13.4274。二、我国地方政府的举债情况我们以南京为例，测算2007-2013年南京市城市建设政府性负债的最大负债规模（其中2009-2013年的各项城建资金是通过平均增长率估算出的）：政府性负债最大规模估算项目2007年2008年2009年2010年2011年2012年2013年城建领域的财政资金支出（亿元）37.542.838.045.654.765.778.8负债规模保守测算（亿元）227261231277333400480乐观测算（亿元）5035755106137358821059二、我国地方政府的举债情况3、地方政府举债规模的国别比较（1）年偿还债务资金和地方政府年财政收入的比例日本在20世纪90年代该指标为9.3%，加拿大20世纪末期为7.2%。（2）总负债额与年地方财政收入总额的比例1998-1999年度德国柏林地方政府债务总额约为财政收入的1.444倍。二、我国地方政府的举债情况（3）总负债额与GDP的比例1998年美国市政债券流通总额为1.5万亿美元，约占GDP的17.6%。20世纪90年代保持在15%-20%之间。结论：当前我国地方政府举债额度控制在一般性财政收入2倍以内，与GDP比重保持在20%以内是比较合理的。（三）地方政府可持续融资的相关举措1、整合地方政府投融资平台，规范平台的融资行为压缩县、区级投融资平台，整合省、市级结构完善、核心竞争力强的投融资平台。同时，对地方政府担保行为加强管理,在规范中把投融资平台做大做强，保证其科学发展和可持续发展。2、建立科学的偿债机制，保证投融资平台的可持续发展地方政府应将政府性债务纳入财政预算，并设立偿债基金，通过增加财政预算、发行地方政府债券等方式，解决财政困难，降低债务风险。二、我国地方政府的举债情况3、改革城市资源的经营模式，实现价值最大化地方政府投融资平台可以按照“资源资产化，资产资本化，资本证券化”的城市价值提升路径，对现有城市资源的经营模式进行改革；引导国有优质资产通过上市实现直接融资，扶持融资平台公司控股、参股上市公司，通过资本市场的运作，实现城市资源价值的最大化。二、我国地方政府的举债情况4、加大对地方政府投融资平台的监管力度中央有关部门应加强对地方政府债务的监控力度，建立并完善地方政府债务的风险预警体系。地方政府要提高信用意识，加大对融资平台有效资源的注入，并对其承建的建设项目给予配套政策，确保项目资金平衡。5、建立多元化融资渠道，深化投融资体制改革地方政府的投融资平台应积极探索多元化的融资渠道，降低融资成本，缓解财政压力，包括发行债券（市政债券、企业债券）；尝试资产证券化融资；积极采取BOT、TOT、PPP等项目融资模式等。二、我国地方政府的举债情况城市基础设施按照其经营特征，可分为三类：I类(经营性项目)：社会效益较小、公共福利意义较弱；Ⅱ类(准经营性项目)：社会效益中等、公共福利意义中等;Ⅲ类（公益性项目）：社会效益较大、公共福利意义较强三、城市基础设施投融资的相关理论城市基础设施项目区分理论图1项目类别的经营性转化非经营准经营性项目Ⅰ类项目Ⅱ类项目Ⅲ类项目经营性项目价格改革公共收费制政府补贴制政府购买服务制三、城市基础设施投融资的相关理论◆经营性项目：建立以企业为主体的投融资模式◆准经营性项目：建立政企混合型的投融资模式◆公益性项目：建立以政府为主体的投融资模式基于项目区分的市场化投融资模式三、城市基础设施投融资的相关理论城市政府通过金融市场筹资，建设公益性基础设施→提升城市功能和城市竞争力→带动土地升值→获得增值土地收益→增加财政收入→政府以增加的综合财力维持公益性基础设施负债并进行再投资。公共财政与金融联动的城市基础设施投融资机制三、城市基础设施投融资的相关理论资源资产化资产资本化资本证券化城市价值提升路径：三、城市基础设施投融资的相关理论四、城市基础设施投融资平台的运作及管理城市基础设施投融资平台的作用城市基础设施投融资；城市价值链综合开发；城市公共资产的经营；城市基础设施项目的运作。建设投资市场经营市场作业市场政府主导下的城建市场化运作领域四、城市基础设施投融资平台的运作及管理城建资产经营注入城建资金与财政补贴其它运营费用其它建设费用城投公司土地出让收入公用事业业务收入经营权转让收入其它经营收入基础设施维护公用事业运营累积债务的利息支出新建基础设施新建公用设施建设支出运营维护土地开发投入城市基础设施投融资平台的收入支出模型四、城市基础设施投融资平台的运作及管理财政融资预算内财政资金、城建税费、土地级差上级财政资金、国债、地方政府债等国家开发银行、国内商业银行世行、亚行等国际金融组织及国外政府贷款信托租赁融资股票信贷融资证券融资项目融资BOT、TOT、BOO、BT、ABS私募公募企业债券市政债券民资资本外商投资直接投资上市国内国外融资渠道债券城市基础设施投融资平台的主要融资渠道四、城市基础设施投融资平台的运作及管理城市基础设施投融资平台的困境四、城市基础设施投融资平台的运作及管理财务状况不如人意，资本金不足，债务高企（普遍超过60%）；治理结构不健全，政企合一现象严重；偿债机制不完善，对土地依赖性太强。在加快城市化和城市现代化进程中，要坚持“四先四后”先规划后建设、先征地后配套、先储备后开发、先做环境后出让“四化”城市资源资本化、城市经营公司化、投资主体多元化、政府调控规范化五、城市基础设施可持续融资的相关对策科学经营城市压缩县、区级投融资平