公司治理与上市上柜公司内部控制之探讨(上)

1公司治理與上市上櫃公司內部控制之探討（上）2001年台灣上市上櫃公司內部高層權責劃分及內部控制狀況研析證期會稽核室主任陳文彬自1998年以來，陸續爆發國揚、國產汽車淘空案，引發大股東侵害小股東、債權人及董監事職責之典型代理問題。建構公司治理靜態架構外，尚要落實公司內部控制及政府與市場監督體系動態機制。一、前言1986年主管證券市場的政府行政部門－證期會（SFC）首次發佈一套股票上市公司應建立內部控制（internalcontrol）的具體規定。至今，這套規定包括：「公開發行公司建立內部控制制度實施要點」（簡稱實施要點）及「會計師執行公開發行公司內部控制制度專案審查作業要點」二大部分。舉凡首次辦理股票公開或股票申請上市上櫃時，應委託會計師進行內部控制專案審查；公司申請募集與發行有價證券時，SFC將考量公司內部控制有無重大缺失，等等。SFC制定並執行這些屬於公司治理（corporategovernance）的規定，是從保障投資、健全企業經營及發展經濟著眼。實務上，公司董事會、監察人及管理階層無論從防弊或興利的角度，大都能瞭解內部控制對企業經營成敗的重要性。1995年間，國際票券、彰化四信及台南紡織陸續發生員工及管理舞弊事件，係因其內部控制存在諸多重大缺失。SFC乃極力宣導公開發行公司應定期自行評估內部控制的有效性，並規定股票上市上櫃公司每年應對外公開「內部控制聲明書」（managementreport）。惟1998年以來，台灣證券市場又陸續爆發國揚實業等多家上市公司財務危機事件，其中不乏公司董事長及管理階層掏空公司資產的案例，致各界除了紛紛責難問題公司的董事會、監察人及經理人未善盡管理人責任外，並質疑現行各種公司治理的機制是否失效，頗有「自律不成，他律又不存在」的情況。據上，本文以下先就內部控制與公司治理的內涵及功能作扼要的闡釋；其次，以國產汽車公司的案例從內部控制與公司治理的角度說明其相關缺失；接著進一步探討SFC未來在公司治理的責任；再根據問卷調查分析股票上市上櫃公司內部高層結構權責的界定及內部控制狀況，最後提出結論。二、內部控制與公司治理內部控制是什麼？有一種通俗的回答是：「企業防止舞弊的工具。」而公司治理又是什麼？也有一種通俗的回答是：「管好管理者。」惟從證券市場觀察，顧名思義內部控制是公司自律的機制，公司治理是市場（含政府）他律的機制。公司治理的相關規範有些會融入企業內部控制中（詳下述內部控制之遵循相關法令目標等）。兩者各有其範圍及功能，茲析述如下：（一）內部控制自1949年美國會計師公會提出內部控制的觀念後，目前較具見地的研究報告是美國COSO委員會（註1）1992年提出的「InternalControl：IntegratedFramework」報告及1994年的補充報告。參照COSO報告的定義，內部控制係企業董事會、管理階層及其員工所設計和執行的管理過程，用以合理確保企業下列目標的達成（註2）：1.營運的效果及效率（effectivenessandefficiencyofoperations）：包括獲利、績效及保障資產安全等目標。2.可靠的財務報導（reliabilityoffinancialreporting）：讓企業內部人員、股東及潛在投資者等均能及2時取得可靠的財務、業務資訊，俾據以作出各項決策。3.遵循相關法令（compliancewithapplicablelawsandregulations）。本質上，內部控制係企業董事會、監察人、管理階層及員工的自律規則，用在鼓勵極大化股東權益的經營決策，提供管理階層適當的經營授權與管理依據。COSO報告並從人類天生內在激勵、自尊、學習的好奇心和快樂的本性，導引「目標管理與自我控制」的觀念，來詮釋內部控制係企業自我創造和提昇上述三項目標績效的管理工具。而SFC於1998年修訂上開實施要點，亦參考上述觀念。因此有人用「性善論」的來形容SFC對公司內部控制的管理。（二）公司治理其起因於企業逐漸大型化，企業所有與企業經營分離，因此產生代理問題。依據「代理理論」（JensenandMeckling，1978）指出，當委託人（principal）授權代理人（agent）代理其執行業務時，代理人因有自利動機，因此未必會與委託人的利益完全一致。而代理人因負責業務之執行而握有資訊上的優勢，加上委託人在監督上的困難，會使代理人在追求本身的利益下偏離委託人的利益。例如：偏好那些付他們較高薪資、可將企業的資源轉換成個人利益、或即使企業利潤績效變差也不會將渠解僱的政策；除此之外，具有控制力的大股東可能犧牲少數股東的利益以增加其個人利益。再加上與員工、供應商，顧客、債權人、政府及社會等利害關係人（stakeholder）的一長串不同的代理人間之利益不一致，將花費很大的成本。有鑑於此，側重法律觀點者不斷探索在公司組織架構中，如何透過法律、準則及各種自律規章的制衡設計與執行，有效發揮監督企業組織活動的機制，以防止脫法行為的經營弊端及實踐企業社會責任的目標。具體而言，公司治理與政府政策制定者有直接關係，他們站在股東及利害關係人的立場，從防範代理問題切入，把焦點放在公司內部高層結構權責的界定，試圖建構所謂管控標準（principles）及指導原則。因此，有人用「性惡論」的來形容公司治理，以有別於內部控制的「性善論」。惟截至目前，公司治理真正的內涵，各方說法不一。經濟合作暨發展組織（OECD）1998年所提出的管控基本原則可以參考（註3），亦可說是公司治理所欲達成的目標。茲析述其重點如下：1.保障股東權益：包括股東的基本權利，如確保所有權登記的方法、贈與或轉讓、及時取得公司相關資訊、出席股東會及投票權、選舉董事及分享公司利潤。2.公平對待股東：所有股東，包括少數股東及外國股東，均應有機會對所被侵犯的權利得到救濟。3.利害關係人角色：促進公司與利害關係人在財富創造及企業財務健全的維持上積極合作，以符合公司長期利益。4.資訊揭露及透明度：股東及潛在投資人均應有管道經常取得可靠及可比較的詳細資訊，據以作出各項決策。5.董事會角色：應確保其策略性指導及有效監督，以及公司和股東的信賴。主要職責包括監督經營績效、防制利益衝突、在公司不同的需求間取得平衡、確保公司能夠遵循相關法令。OECD且認為，最適的管理策略應是由政府法令規定公司治理的最低標準，而由各自律機構及企業訂定自律規則及最佳實務（BestPractices），俾利遵循。本文認為，所謂企業自訂的自律規則即其內部控制制度。實務上，台灣係以公司法及證券交易法為公司治理的主要法律依據，其他諸如：商業會計法、會計師法、募集與發行有價證券公開說明書應行記載事項準則、公司年報應行記載事項準則、證券發行人財務報告編製準則、公司股務處理準則、公司股東會議事規範…公司取得或處分資產處理要點、上市公司資金貸與他人應注意事項、上市上櫃公司背書保證處理要點、會計審計準則、上開實施要點…以及股票上市上櫃規章，等等，均是公司治理的規範。其次，政府行政部門修法、立法及相關研究工作亦不斷在進行。茲摘錄2001年二件有關公司治理事務，簡要說明如下：1.2001年7月「經濟發展諮詢委員會議」將「健全各業會計制度，加強會計師管理制度，嚴格要求財務透明化，以建立市場制約之機制」列入議題，其中公開發行公司會計制度，決議由財政部成立推動改革小組，成員包括財政部、經濟部、證券交易所、證券櫃檯買賣中心、學術單位、企業界、會計師公會等相關單位，參考國際會計準則，全面檢討健全會計制度，俾與國際制度接軌。2.2001年11月修正公佈公司法。增列一人公司制度，修正股票發行交易制度，修正董事、監察人及經理人制度，修正董事會及股東會運作制度，修正公司會計規定，放寬公司籌措資金方式，簡化放3寬公司合併程序及要件，增列公司分割制度，修正公司重整制度，簡化公司登記，刑責除罪化及其他。惟一個最適的公司治理架構，應該要極小化上述不一致利益衝突所造成的制度面成本。且徒法不能以自行，公司治理不僅僅是靜態的管控架構，還須要落實於公司內部控制及政府與市場監督體系的動態機制。三、國產汽車公司案例（一）本案關係人交易內容張朝翔與張朝喨係兄弟關係，分別為禾豐集團的執行長與副執行長，張朝翔另擔任國產汽車公司的負責人。該二人、國產汽車公司及禾豐集團總管理處職員，為套利而挪用國產汽車公司資金並操作股票，致國產汽車公司及其投資人重大損失。按張朝翔與張朝喨利用關係企業及人頭公司的循環支票套取國產汽車公司的資金，以支應個人及家族買賣股票與償還借貸的資金，計前後挪用侵佔金額達252億7千5百萬元以上。其挪用的方法，乃由關係企業向國產汽車公司請款，而其並無任何實質交易關係或適當憑證。又利用其父親所擁有的美國夏威夷飯店，而將該股權轉讓與國產汽車公司，而由國產汽車公司交付資金。（二）法定董事及監察人之職權按現行股份有限公司機關的設計，主要係仿效政治上三權分立的精神，設有董事會、監察人及股東會等三個機關，其內部控制組織架構係以董事會為業務執行機關，而由監察人監督董事會業務執行，股東會為最高意思機關，同時擔負監控董事會及監察人。這是公司治理的制衡設計，公司法2001年11月修正前規定董事及監察人職權如下：1.董事：公司業務的執行，除公司法或章程規定應由股東會決議的事項外，均應由董事會決議行之（公202）。換言之，為順應企業所有與企業經營分離，公司業務執行的權限劃歸於董事會。董事會就公司業務經營掌握有決定性的影響力。2.監察人：公司業務經營的監督，監察人各得單獨行使監察權（公221）。公司法賦予監察人行使的監察權包括：調查公司設立經過（公146）、調查公司業務及財務狀況（公218）、查核公司會計表冊（公219）、通知董事會停止其違法行為（公218之2）、公司發行新股時查核財產出資（公274）、審查清算人就任時所造具之會計表冊（公326）及審查清算表冊（公331）等。（三）案發時公司之內部控制環境.COSO報告指稱，控制環境（controlenvironment）係內部控制的基礎（註4）。董事會、監察人及管理階層的管理哲學與經營風格係影響公司控制環境良窳的要素。案發時國產汽車公司的控制環境，因董事會由董事長張朝翔的家族所把持，五席董事除張朝翔外，全由法人股東佳禾國際公司（董事長張朝喨）指派，形成一人董事會。據判決書記載張朝喨於法務部調查局供稱，每天早上張朝翔、林明宏、游文煌等均在國產汽車公司與之開會，協商資金調度。顯示董事會的功能蕩然無存。此外，二席職司內部控制監督機制的監察人，亦全由佳禾國際公司指派，缺乏獨立性。其控制環境受到破壞，致內部控制無法發揮效能。（四）典型之代理問題1.大股東侵害債權人：造成87年度稅後淨損124億元，每股分配前淨值由86年度的21.46元跌落至87年度的5.03元。負債佔資產比率86年度52.21%，87年度提高至83.73%。長期資金佔固定資產比率86年度191.43%，87年度跌落至148.34%。流動比率86年度109.02%，87年度跌落至31.54%。速動比率86年度73.84%，87年度跌落至8.19%。利息保障倍數86年度2.85倍，87年度0倍。債權人權益受影響。2.大股東侵害小股東：根據案發後國產汽車公司87年12月的股權資料，股東人數2,025人，其中持有未滿一千股之小股東人數有1,127人。而大股東有12人，共持有97.86%的股份，列名董事、監察人及總經理者合計持有10.60%的股份。3.經理人侵害公司：財務副理截留不當關係人交易的部分資金。4.不是單純業務侵占：政府賦予上市公司的權利與其社會責任，公司經營者為套利炒作股價，擾亂市場秩序，濫用公司與社會資源進行「護盤」，也是另一種嚴重的「代理問題」。4（五）本案董事長、監察人及經理人責任之探討1.董事長及經理人業務侵占：地院刑事判決，國產汽車董事長張朝翔及財務協理游文煌、財務副理黃瑛瑤，豐禾集團副執行長張朝喨及其特別助理林明宏等為共同連續從事業務之人，意圖為自己不法之所有，而侵占對於業務上所持有之物（刑336）。董事長張朝翔處徒刑七年，併科罰金五億