行政事业单位内部控制_2

行政事业单位内部控制山东财经大学李晋2012年11月29日，财政部以财会〔2012〕21号印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》。该《规范》分总则、风险评估和控制方法、单位层面内部控制、业务层面内部控制、评价与监督、附则6章65条，自2014年1月1日起施行。第一、行政事业单位内控的含义第二、如何建设内控体系第三、内控体系建设的具体内容第一、行政事业单位内部控制的含义一、什么是行政事业单位内部控制二、行政事业单位内控范围三、行政事业单位内控目标四、制定行政事业单位内控规范的依据五、谁应当执行单位内控规范六、制定内控规范要处好的几个关系一、什么是单位内部控制定义单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动风险进行防范和管控。内控既是行政事业单位的一项重要管理活动，又是一项重要制度安排，是行政事业单位治理的基石。1、制衡性相互制衡是建立和实施内部控制的核心理念。所谓制衡，就是在单位的岗位设置、权责分配、业务流程等方面形成相互制约、相互监督的机制设计。体现在四个方面：（1）建立议事决策机制（2）规定不相容岗位相分离，内部授权审批和强化评价监督（3）建立预决算、政府采购、资产管理等部门和岗位之间的沟通协调机制，形成管控合力，确保资产合理配置和有效使用（4）建立关键岗位工作人员的培训教育评价和轮岗等机制，牢固树立风险防范意识和拒腐防变的思想道德底线，自觉依法按照法定权限和程序来履行职责，维护公共利益。2、流程化内部控制是将所有的业务活动按流程进行风险分析，并按风险点制定管控措施。将分散的管理制度有机地连接起来，就象生产线一样。二、内控范围单位层面控制业务层面控制：预算、收支、政府采购、资产、建设项目、合同三、单位内部控制的目标有哪些（一）合理保证单位经济活动合法合规（二）合理保证资产安全和使用有效（三）合理保证财务信息真实完整（四）有效防范舞弊和预防腐败（五）提高公共服务的效率和效果四、制定行政事业单位内控规范的依据（一）会计法第四条规定：“单位负责人对本单位的会计工作和会计资料的真实性、完整性负责。”第八条规定：“国家实行统一的会计制度。国家统一的会计制度由国务院财政部门根据本法制定并公布。”第二十七条规定：“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度。单位内部会计监督制度应当符合下列要求：（一）记账人员与经济业务事项和会计事项的审批人员、经办人员、财物保管人员的职责权限应当明确，并相互分离、相互制约；（二）重大对外投资、资产处置、资金调度和其他重要经济业务事项的决策和执行的相互监督、相互制约程序应当明确；（三）财产清查的范围、期限和组织程序应当明确；（四）对会计资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。”（二）预算法1、单位预算是指列入部门预算的国家机关、社会团体和其他单位的收支预算。2、对预算的编制、执行和决算的过程进行了规定，预算编制后要经过国家立法机构审查批准后方能公布并组织实施，预算的执行过程也受法律的严格制约，非经法定程序，任何人无权改变预算规定的各项收支指标，这就使各单位的财务行为通过预算的法制化管理被置于监督之下。五、谁应当执行单位内控规范1、党的机关2、人大机关3、行政机关4、政协机关5、审判机关6、检察机关7、各民主党派机关8、人民团体9、事业单位第二、如何建设单位内控体系一、单位如何开展内控体系建设工作二、建立和实施单位内控的原则三、单位负责人在单位内控建设中的原则四、经济活动经济风险评估五、单位内控的方法一、单位应当如何开展内部控制工作单位应当根据本规范建立适合本单位实际情况的内部控制体系，并组织实施。具体工作包括：七个步骤（一）梳理单位各类经济活动的业务流程根据单位“三定”规定，通过组织相关人员包括邀请外部专家对单位的预算业务、收支业务、政府采购业务、资产管理、建设项目管理、合同管理等构成经济活动的各项业务进行调研和访谈，既包括单位层面的组织机构设置，还包括业务层面本身的各项业务流程，对各项业务特点进行总结和归纳，明确各项业务的目标、范围和内容。（二）明确业务环节按照业务实现的时间顺序和逻辑顺序，将各个业务中的决策机制、执行机制和监督机制融入到业务流程中的每个业务环节，细化业务流程中各个环节的部门和岗位设置，明确其职责范围和分工。比如，预算业务按照预算的时间顺序和逻辑关系可以分为预算编审、预算批复、预算执行、决算与绩效考评等主要业务环节。并在各个业务环节中确定预算业务管理决策机构、预算业务管理工作机构和预算业务管理执行机构的工作机制。（三）系统分析经济活动风险风险分析要从各个业务所面临的内外部环境入手，讨论环境对单位内部控制的负面作用，运用多种手段进行风险的定性和定量评估。比如，预算编审中的风险将直接影响到预算批复、预算执行、决算和考评等环节，预算业务的风险将直接导致收支、政府采购等业务失去基础和依据。（四）确定风险点确定风险点要依据业务流程管理，对机构设置和岗位设置进行具体分析。从业务环节角度评估特定风险，找出可能造成单位经济利益流出的风险点。比如，在预算编审环节，预算金额不准确的风险不但来自于各个预算单位的上报数额，也来自预算管理部门对各个预算单位上报金额的统计和汇总，还取决于预算决策部门对预算金额的评审。因此，风险点实际上就是对于业务环节来说更为细化的风险分析。（五）选择风险应对策略风险应对策略就是对已经识别的风险进行定性分析、定量分析和进行风险排序，制定相应的应对措施和整体策略。风险应对策略主要包括风险规避、风险转移、风险降低和风险承受四种。（六）在此基础上根据国家有关规定建立健全单位各项内部管理制度各个单位应当根据自身实际情况，按照内部控制的逻辑顺序，建立健全单位各项内部控制管理制度，对《单位内控规范》要求的具体内容进行落实，并针对单位的特定业务制定有针对性的管理制度。（七）督促相关工作人员认真执行。在内部控制管理制度的执行过程中，单位要明确各个部门、各个岗位和相关工作人员的分工和责任，设立相应部门和岗位对相关工作人员对内部控制管理制度的执行结果进行监督和奖励，形成完善的内部控制执行机制。二、建立和实施单位内部控制应遵循的原则（一）全面性原则。内部控制应当贯穿单位经济活动的决策、执行和监督全过程，实现对经济活动的全面控制。“两个全面”（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要经济活动和经济活动的重大风险。“两个重”（三）制衡性原则。内部控制应当在单位内部的部门管理、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督。“两个相互”通过将制衡机制嵌入到单位的内部管理制度之中，使内部管理制度更具针对性和可操作性，有利于堵塞漏洞、消除隐患，真正发挥出制度管权、管事、管人的作用。（四）适应性原则。内部控制应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。“两个符合”1、个性化：内部控制应当与单位性质、业务范围、经济活动的特点、风险水平以及所处内外环境等相适应相匹配，才能取得理想的控制效果。2、动态化：内部控制的建立不是一劳永逸的，而是一个不断完善的动态过程。三、经济活动风险评估（一）什么是风险（二）什么是风险评估（三）建立风险评估机制（四）风险评估程序（五）风险评估的范围（一）什么是风险风险通常是指潜在事项的发生对目标实现产生的影响。现阶段，我国行政事业单位经济活动的主要风险包括：1、单位经济活动不合法或不合规的风险；2、国有资产流失、资源使用效益低下的风险；3、财务信息不真实，不完整的风险；4、发生舞弊或腐败现象的风险；5、其他风险。造成经济活动风险的原因：1、内部管理制度不健全2、制衡机制缺失3、关键岗位职责不清4、管理中存在其他漏洞或隐患（二）什么是风险评估风险评估是量化测评风险发生的可能程度及其造成的后果。（三）建立风险评估机制单位应当成立风险评估工作小组，并且由单位领导亲自担任组长，具体由各单位根据实际自行确定，既可以由单位负责人担任组长，也可以由分管财务工作的领导担任组长。1、人员构成（1）单位领导担任组长，负责全面统筹、协调各业务部门积极配合风险评估工作；（2）由内部控制职能部门或牵头部门的负责人担任副组长；（3）由财会、资产管理、采购、基本建设、内部审计、纪检监察等部门或岗位抽调关键工作人员或技术专家作为工作小组的成员2、机构设置风险评估工作小组可以是跨部门的，也可以设置在内部控制职能部门或者牵头部门内。工作小组下还可以根据经济活动类型设置若干个风险测评小组，仔细梳理每一类经济活动的流程，按流程排查风险点。3、评估周期经济活动风险评估至少每年进行一次。第一次风险评估应当尽可能全面、细化，特别是业务层面的风险评估完成后，最好形成业务流程图，确定关键风险点，剖析风险存在原因及导致损失的可能性。后续的可以定期进行，主要侧重于经济活动变化部分。但如果外部环境、经济活动或管理要求发生了重大变化，则应当及时对经济活动风险进行重新评估。单位还可以对某些高风险经济活动开展不定期评估。4、评估结果的应用评估工作完成后，风险评估工作小组应当做好汇总、整理和分析工作，必须形成书面报告，及时提交单位领导班子，作为完善内部控制的依据。（四）风险评估程序1、目标设定由于各项经济活动各有特点，所以各项经济活动的控制目标也有所侧重。2、风险识别风险识别是对行政事业单位面临的各种不确定因素进行梳理、汇总，形成风险点清单。单位层面和业务层面风险识别需要对单位的经济活动的管理现状进行全面摸底，而且是一个动态的、连续的过程。3、风险分析是在风险识别的基础之上，运用定量和定性方法进一步分析风险发生的可能性和对单位目标实现的影响程度，以便为制定风险应对策略、选择应对措施提供依据。风险分析具体包括风险可能性和影响程度分析。目的是对识别的风险进行排序，确定内部控制需要重点关注和优先控制的风险点。4、风险应对是指在风险分析的基础之上，针对单位所存在的风险，提出各种风险解决方案，经过分析论证与评价从中选择最优方案并予以实施的过程。风险应对的策略一般有四种：风险规避、风险降低、风险分担（风险转移）和风险承受。四、单位内部控制的方法（一）什么是单位内部控制的控制方法内部控制的控制方法实质上就是内部控制的机制，是指为将经济活动风险控制在可承诺的范围之内，根据内部控制的原理，并结合风险评估的结果，针对风险点选择的措施和程序。（二）第1种方法：不相容岗位相互分离合理设置内部控制关键岗位，明确划分职责权限，实施相应的分离措施，形成相互制约、相互监督的工作机制。不相容岗位相分离机制设计的原理在于：两个或两个以上的人员无意识地犯同样错误的可能性很小，有意识地合伙舞弊的可能性也低于一人舞弊的可能性。行政事业单位的各项经济活动通常可以划分为事项申请、内部审核审批、业务执行、信息记录以及内部监督等岗位。（三）第2种方法：内部授权审批控制。明确各岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务。三重一大：重大问题决策、重要干部任免、重大项目投资决策、大额资金使用授权控制主要遵循以下四个原则：（一）授权的依据——依事而不是依人；（二）授权的界限——不可越权授权；（三）授权的“度”——适度授权；（四）授权的保障——监督。审批控制主要有以下两个原则：（一）审批要有界限——不可越权审批；（二）审批要有原则——不得随意审批。实行授权审批控制，应避免出现以下四种情况（一）监督权力被“软化”（二）公共财物被“私化”（三）财务等重要岗位的负责人“亲信化”（四）财务会计等重要部门的信息“概括化”行政事业单位的任何授权都应当以法律、行政法规和单位的规章制度为依据，并予以书面化，通知到经济活动业务流程中的相关工作人员。授权一经确定，相关工作人员应当在授权范围内行驶职权、办理业务，对于审批人超越授权范围的审批业务，经办人员有权拒绝办理，并向上级授权部门报告。对于“三重一大”业务，还应当建立起集体决策和会签制度，确保任何人不得单独进行决策或者擅自改变集体决策意见。（四）第3种方