乡土生活场域中的集体财产：从权力到权利(杨代雄)

1乡土生活场域中的集体财产：从权力到权利杨代雄吉林大学法学院上传时间:2006-3-5关于集体财产所有权问题，现有的研究成果大都是从纯法学的角度，以源于欧陆的民法理论为基准，对制度文本中的集体财产所有权进行诠释、分析、评判并提出改进方案。这种文本层面的研究固然不可缺少，但却显得较为单薄，脱离现实。制度文本与生活事实总是或多或少相脱节的，尤其是在乡土本色的中国农村，此种脱节或者说断裂现象更为明显。在乡土生活场域[1]中，集体财产所有权的运行逻辑与法律文本的预设迥然有别。本文借鉴社会学与政治学的相关研究成果，尝试从乡土生活场域的视角对我国农村集体财产问题进行探析。一、权力网络中的集体财产：集体所有权的残缺与异化（一）行政权力控制下的集体财产在我国现行的法律文本中，农村的土地、森林、山岭、草原、水利设施、教科文卫体设施以及乡村企业等财产都属于一定社区范围内的农民集体所有，除非法律另有规定。换句话说，农民集体对这些财产享有所有权。在民法语境中，所有权是完全物权、自物权与私权。所有权作为完全物权意味着它具有完整性，亦即权利人对标的物享有全面的支配权，包括对标的物的占有、使用、收益与处分等权能。所谓自物权，是指权利人对自己之物所享有的权利。所有权作为自物权意味着它具有自主性与独立性。而所有权作为一种私权则意味着所有权人可以实行私法自治——在不损害社会公共利益的前提下自由地决定如何利用或处分其财产。我国现行农村集体财产所有权并不具备自主性、完整性与自治性，因为它在很大程度上受行政权力的控制。对于集体土地，这种控制表现得尤为突出。行政权力对农村集体财产的控制有两种方式：一种是直接控制，另一种是间接控制。间接控制是指行政机关通过对村委会、村党支部等村社机构的控制，借助后者的力量间接地支配集体财产。直接控制则体现为行政机关对集体财产——主要是土地——拥有收益提取权、征收征用权以及管制权等。行政机关对农村集体财产收益提取的形式主要是各种农业税费的征收。“税”包括农业税与特产税。“费”主要指由乡（镇）政府收取的五种统筹费与共同性生产费。前者包括道路修建费、教育附加费、计划生育费、军人优抚费与民兵训练费。后者包括水费、农技推广费、科技服务费、林业管理费、畜牧防疫费以及承包合同鉴证管理费等。除此之外，农村居民使用集体土地还要向政府缴纳一定的费用，其中有些是合法收取的，有些虽是非法收取但在实践中却是普遍现象。[2]在这些税费中，农业税与特产税是直接针对农地生产收益征收的，显然属于行政机关对集体土地收益的提取。宅基地使用费的收取实质上是乡（镇）政府对农地转为建筑用地所引起的土地增值而征收的，所以也是行政机关对集体财产行使收益提取权的体现。乡统筹与共同性生产费中的某些费用是以人口为依据征收的，从表面上看似乎不属于行政机关对集体财产收益的提取。然而，在我国农村，户口与农地是直接挂钩的，实践中这些费用通常是以村集体所有的农地总面积为依据估算其总收益——这种估算往往是很随意的，经常被高估，乡（镇）政府在该总收益的一定比例之限度内计算全村应缴的费用2总额，然后由村委会按照人口数量将这笔费用分摊到各农户，从各户收上来后再统一上缴乡（镇）政府。从这个角度看，这些费用实际上也属于行政机关对集体土地收益的提取。除了税费以外，行政机关对集体财产收益的提取方式还包括粮食征购，这是对农地产出的变相抽取。行政机关对集体土地的征收征用权的依据是我国《宪法》第10条与《土地管理法》第2条。按照这两条的规定，国家出于公共利益的需要可以对集体土地实行征收或征用[3]。从表面上看，这样的规定似乎没什么毛病，几乎在任何一个国家，政府出于公共利益的需要都有权征收或征用土地。然而，在当下中国特殊的社会背景下，行政机关对集体土地的征收征用权经常被滥用。“公共利益”总是被地方政府扩大解释，以至于企业建造厂房或办公楼、房地产开发商建造商品房等都能被视为“出于公共利益需要”从而成为征地的理由。在国外，政府征地需要向土地所有权人支付相当于土地市场价的征地补偿金。而在我国，政府征用集体土地时所支付的补偿金却与土地的市场价相去甚远。[4]显然，无论从征地条件还是从征地对价的角度看，在我国，行政机关的征地权都属于对集体财产的过度控制。行政机关对农村集体财产的管制权主要体现在两个方面：其一，对集体土地利用或处分行为的审批权。按照《农村土地承包法》第48条的规定，将“四荒”土地发包给本集体经济组织以外的人，需要报乡（镇）人民政府批准。按照《土地管理法》第60条、62条的规定，集体经济组织将其土地提供给其成员或其所设立的企事业单位用于非农建设，需要县级以上人民政府批准，在实践中还需要先过乡（镇）政府这一关。其二，对城乡土地资源流转的限制与垄断。在现行法中，集体经济组织不得直接在其土地上为城镇单位或个人设定建筑用地使用权。城镇单位或个人要想从农村获得建筑用地使用权，必须通过征地程序，由政府将集体土地征为国有土地，然后再出让给需要用地的人，这可以说是一种“合法”的垄断行为。行政权力对农村集体财产的直接控制是公开、正式的，通常也是合法的——从法实证主义的立场看是合法的。与此不同，行政权力对农村集体财产的间接控制通常是隐蔽的，而且没有法律依据，可以说是一种非制度化（非正式）的控制。按照《村民委员会组织法》的规定，乡（镇）政府与村委会之间是指导与被指导关系，反过来说则是协助与被协助关系，二者并非上下级之间的科层关系。然而，在现实生活中，很多地方的乡（镇）政府却利用政治组织关系、乡镇干部与村干部的私人交情、经济上的互惠关系以及传统观念的残余影响力等因素建立了其与村委会之间事实上的领导与被领导关系。借助这种非正式的科层关系，行政权力对集体财产施加变相、隐蔽的控制。一般来说，这种控制都以获取经济利益为目的。譬如，“三提五统”中的三提——公积金、公益金、管理费——本来应该全部归村集体，但有些地方乡（镇）政府却要求村干部向其上交一定比例的村提留，作为其预算外收入；有些地方甚至实行“村财乡管”，亦即村提留交给乡（镇）政府掌管，村委会花钱要到乡（镇）政府支取。[5]又比如，国家征收征用集体土地的补偿金本来应当归属于村集体，但有些地方的乡（镇）政府却从中提取一定比例。[6]由于村干部多方面受制于乡（镇）政府，所以他们不得不按照乡（镇）政府的要求行事——有些时候，他们自己也能从中渔利。从上个世纪初开始，我国的国家权力逐渐向乡村社会灌输。新中国成立后，经过数次政治运动，这种权力灌输达到空前的程度。[7]上个世纪90年代提倡村民自治，国家权力逐步3退出乡村，然而，在隐退的过程中国家权力却在一定程度上以变相的方式残留下来。基层政府对农村集体财产的间接控制（非正式控制）恰恰体现了这一点。美国经济学家德姆塞茨认为，完整的所有权是由一组未加限定的权利组成的，一旦政府对这组权利的一部分施以限制，就相当于该所有权已被部分地分配给了政府，从而丧失了完整性。[8]我国农村集体财产所有权就是一个范例。行政机关对集体财产的管理权损害了集体财产所有权的处分权能，对集体财产的收益提取权以及间接控制损害了集体财产所有权的收益权能，而对集体土地的过度征收与征用则使集体土地所有权的存续时刻面临着危胁。显然，行政权力控制下的农村集体财产所有权是一种残缺的所有权。（二）村社干部权力支配下的集体财产按照《民法通则》第74条第1款的规定，农村集体财产的所有权属于一定范围内的劳动群众集体。由于“劳动群众集体”是一个极其抽象的存在，其自身难以行使所有权，所以《民法通则》第74条第2款又规定由村农业生产合作社或村委会经营管理集体财产。从理论上说，村委会或农业生产合作社（以下统称“村社机构”）是“劳动群众集体”或者说农民集体的代表机关，其负责人是农民集体的法定代表人。依据民法的基本原理，作为代表机关，村社机构及其成员的职务行为应当以实现集体的利益为目的，或者说，他们的行为代表了集体的行为。然而，这只不过是制度文本上的理想图式而已。在乡土生活场域中，这种理想图式并未兑现为生活事实。在当前我国绝大多数村庄，集体财产都是由村民委员会管理的。[9]在某些地方的村庄，农地虽然名义上分别属于由过去的生产队延续下来的若干个“次级”集体经济组织所有，但村委会仍然在很大程度上对这些土地拥有终极控制权。至于农业生产合作社只在极少数比较发达地区的村庄才存在。可以说，在当前我国农村，村委会是典型的对集体财产拥有经营管理权的村社机构。按照《村民委员会组织法》第2条与第11条的规定，村委会成员由村民直接选举产生，每届任期三年，向村民会议负责并报告工作。按制度设计者的预期，村委会是村民自治组织，是基层民主的产物。然而，近年来的许多调查报告表明，实际情况并非如此。当前我国的村委会无论在选举方面还是在职权的行使方面民主化的程度都普遍较低。我国农民的文化素质普遍较低，欠缺足够的参政能力，在选举过程中容易被人操纵。实际上，村委会成员在很多情形中是在乡镇领导、村党支部的干预下或者在村内某些势力集团（比如家族）的安排下产生的。由于村委会的选举过程不够民主，而且村民缺乏有效的手段监督村委会，无法对村委会形成足够的外部压力，所以村委会对集体财产的经营管理自然就难以真正体现村民集体的意志或者说符合村民集体的利益。这一点突出体现在村委会处分集体土地以及经营村办企业等活动中。在我国现行的土地法律制度框架内，农民集体原则上无权将其土地出让给本集体经济组织以外的单位或个人用于非农建设。例外情况是，依《土地管理法》第60条的规定，农民集体可以用土地使用权入股与本集体经济组织以外的人共同创办企业。在实践中，这个例外条款普遍被村社干部滥用。笔者在东南沿海某县县城附近的几个村庄调研时发现，村干部经常以入股、联营为名将农地转变为建设用地变相出让给外来企业，从中获得一笔价金。这笔价金有一小部分支付给被出让的农地的承包人，其余的作为村财政收入——当然大部分最终4都以各种形式被村干部挥霍掉或转入其私人腰包。有些村干部甚至从土地受让人那里收取回扣，从而少算土地出让金。除了这种变相出让以外，在靠近城镇的农村还普遍存在村委会直接将土地出让给外来的企业或个人用于开发房地产、修建厂房或个人住宅的现象，其中有些事后由用地单位或个人向政府补办征地手续，有些则始终没办理，由此所得的土地出让金有相当一部分变为村干部的私人财产。[10]村委会将农地变相出让或直接出让给外来企业或个人时，一般都没有经过村民会议同意。这块土地在法律上归村民集体所有，全体村民本来都有权从土地出让中获得一定的利益，然而，在实践中，除了被出让土地的承包人能获得一定补偿外，集体的其他成员通常从中得不到什么利益。可以说，村委会出让集体土地的行为在绝大多数情形中并不符合集体成员（村民）的意志与利益，换言之，在此种场合，并不是集体在行使其所有权，而是村社干部为了其私人利益行使其对于集体土地的权力——这是一种社会学意义上的事实性权力，亦即不问他人的意愿或者通过操纵他人的意愿，将其意志强加给他人的力量[11]。村办企业的经营同样表现为一个权力过程。20世纪80年代，我国沿海一些地方开始创办乡村企业并取得巨大成功，1992年以后，国家以政策形式号召大办乡村企业，乡村企业由此在广大农村得到推广，许多村庄都以各种形式创办了企业。在法律上，村办企业如果不具备法人资格，其财产所有权就直接归属于村集体；如果具备法人资格，村集体就是以独资股东的身份对企业享有股权[12]，但此种独资股权事实上就相当于所有权。本文在此处不作严格区分，一律将村集体对村办企业享有的权利称为所有权。这种所有权只不过存在于制度文本中而已，在实践中，它已经被村社干部的权力覆盖。经济学界与政治学界的一些调研报告表明，村办企业在很大程度上受村社干部的控制。在人事方面，村办企业的厂长、经理等管理层成员一般都是由村委会主任——甚至是由村支书——委派的，有不少村办企业的厂长同时也是村委会或村支部成员，大多数村办企业厂长、副厂长、经理都是村社干部的亲朋好友。人事方面的任免权在乡土生活场域中是一种重要的权力资源，村社干部在任命村办企业管理人员的过程中往往能获得某种形