作为秩序政策的经济政策--社会市场经济的理想

作为秩序政策的经济政策--社会市场经济的理想赫尔伯特·哈克斯教授第二次世界大战结束之后，德国以及其它欧洲国家围绕应当由何种经济制度取代由国家控制的战争经济的问题产生了争执。在苏联占领军的影响下，东德很快就决定实行集中控制的社会主义经济，而在西德，尽管发挥关键性作用的各方政治力量就不应放弃对经济实行市场调控达成了原则上的共识，但在这种市场经济具体应当是一种什么形式的问题上，各方的想法则大相径庭。具有争议的首先是国家经济政策应当以何种形式以及在多大程度上对市场进行调控，昀终得以实施的首推后来成为联邦总理的时任联邦经济部长路德维希·艾哈德的倡议，这种被称之为“社会市场经济”的制度后来一举成名。为了能够更好地理解战后德国就经济政策展开的讨论，有必要说明当时的特殊情况。当时政策的主要目标是克服战争与战败造成的匮乏以及因此对所有消费物资实行的严格限量，但除此之外，政治家与理论经济学家的思想也都打上了两次历史经历的烙印。第一次历史经历是第一次世界大战造成的通货膨胀，那次通胀剥夺了许多公民的财产，第二次经历则是对1930年以后的那场世界经济危机的记忆，那场危机造成德国大规模失业以及政治上的极端主义。通货膨胀，但更多则是大规模失业在很大程度上对下述事实起了推波助澜的作用，即1919年成立的民主共和国未能站稳脚跟并在1933年屈服于纳粹专制。在未来的岁月中既要有效地克服通货膨胀又要克服失业，这对于政治家和理论家来说都是首要的目标，在社会市场经济的思想基础生产的过程中，这一点也起到了举足轻重的作用。路德维希·艾哈德做出了关键性的政治决策，除了他之外，还有另外两位德国经济学家为社会市场经济奠定了思想基础，他们是瓦尔特·欧根和阿尔弗雷德·米勒-阿尔马克。一、思想基础瓦尔特·欧根：将秩序政策视作核心经济政策任务弗赖堡大学国民经济学教授瓦尔特·欧根在其理论与经济政策表述中主要强调了经济秩序的重要意义，经济秩序系指法律与机制调节的系统，该系统赋予包括企业和私人家庭在内的经济行为主体一个进行处分的框架。在欧根看来，国家经济政策昀重要的任务就是对这种秩序和秩序政策加以型构。欧根开创的学派被称为弗赖堡学派，通常也被称作秩序自由学派（源自拉丁语秩序一词“Ordo”）。欧根坚定地支持通过市场与竞争对经济进行分散式调控，但是他坚决反对重新回到1933年纳粹攫取政权之前德国实行的那种市场经济，他反对传统的放任自流形式的自由政策的主1要理由是这种政策造成了不加任何限制的契约自由，这其中也包括缔结让企业以对自己有利但对消费者不利的形式限制竞争的条约的自由。以前，这种政策导致德国形成了势力强大的卡特尔，这些组织控制了经济的许多领域。在欧根和许多其他经济学家看来，卡特尔对于竞争的限制，由此造成的无法通过价格机制对市场经济进行调控以及卡特尔适应能力的欠缺是德国30年代初期遭受的那场经济危机的主要原因之一。传统的自由主义对于国家的想法是国家应当仅限于维护安全与秩序，对于经济则应当放任自流，与此针锋相对，欧根要求应当有一个强大的国家，它有针对性地对经济秩序进行塑造，特别是贯彻竞争的规则并以此防止出现经济上的强势地位。经济政策应当遵循某些原则，这样才能完成此项任务，欧根表述的“设权性原则”具有特别重要的意义：--昀重要的原则是全面追求竞争价格，其原因在于下述信念，即市场经济制度在竞争价格的基础之上即能够有效地发挥其调控作用。--货币政策优先原则旨在确保价格水平的稳定性，这是由于通货膨胀性的价格将剥夺对经济进行合理计算的基础并由此破坏市场价格的调控机制。--开放市场原则确保了自由的市场准入，这是维护竞争和防止产生经济强势地位的重要前提条件。--私人所有权优先的原则是对处分权利进行分配的基础。--根据契约自由的原则，私人行为者可以自由决定和谁订立合同以及合同都包括哪些内容，当然，这项原则仅在附加下述限制条件时方可适用，即该自由不得被滥用于限制竞争。--责任原则说明了在分散式决定基础之上建立起来的市场经济中根据分配给其的处分权利做出决定的那些人所负责任的理由。--经济政策稳定性的原则应当通过排除经常性和不可预测地改变国家政策而为私人投资计划创造更多的确定性。在欧根构建的思想大厦中，昀为重要的当属对秩序政策与过程政策进行的区分。经济政策首先应当是秩序政策，也就是说，经济政策昀核心的内容应当是为企业家和消费者的经济活动构建法律与机制方面的框架条件。秩序政策不依具体情况而定，相反，它更多应当着眼于长期并根据经济政策的稳定性为经济行为创造可靠的条件。与此相反，过程政策则是国家直接对经济事务进行干预，通常是作为对具体个别问题做出的反应，旨在取得短期内可以奏效的结果。欧根对于过程政策抱有极大的怀疑，特别是针对国家对于市场机制的干预，例如对价格的调节以及通过补贴支持某些行业和企业，或者通过针对外国竞争者的保护性壁垒加以支持。此外，欧根对于国家的景气政策也深表怀疑，尽管他认为克服失业是一项重要的任2务，但对景气是否拥有合适的手段则表示怀疑，他认为能够充分发挥市场调控机制的秩序政策是达到令人满意的就业水平的更好方法。秩序政策并不只限于竞争秩序，它涵盖了经济政策和社会福利政策的所有领域，包括相关的法律框架，特别是国家财政，金融业，社会保障制度以及对于劳动力市场的调节。适用于单个领域的部分秩序不能互相割裂开来，欧根特别强调指出了各种秩序之间的相互依存。如果我们想创造通过市场机制加以调控的经济的前提条件，那么仅仅确保市场竞争是不够的，我们还需要下面这样一种国家财政秩序，这种秩序能够确保国家有财力完成它所承担的任务，同时又不会因为高税负而限制私人的积极性；我们还需要一种金融秩序，它能确保币值的稳定并由此为投资者创造立足未来进行经济核算的前提条件。在对社会保障制度进行设计的时候，应当注意有关规定对劳动力市场作用方式以及因此间接地对其它市场产生的影响。出于社会福利政策的考虑颁布的旨在保护雇员的有关劳动力市场的调节措施也同样如此。各种秩序相互之间的依存迫使我们在对法律和社会总秩序进行设计的所有调节中都要考虑对于市场作用方式产生的结果。如果没有考虑各种秩序相互之间的依存性，那么各种部分秩序之间就可能产生差异，这些差异会影响市场的作用能力，对经济能力以及一国公民的就业与富裕产生严重的反向作用。阿尔弗雷德·米勒-阿尔马克：建立在社会福利与伦理基础之上的市场经济阿尔弗雷德·米勒-阿尔马克是国民经济学教授，先是执教于明斯特大学，后在科隆大学执教。但他不仅是市场经济的一位理论家，更常年担任联邦经济部政治司司长，后升任国务秘书，是与路德维希·艾哈德关系密切的一位部下，因此直接参与了有关德意志联邦共和国经济秩序的政治决策。在围绕战后德国经济秩序设计的争论中，米勒-阿尔马克反对当时占据上风的观点，即对经济进行集中调控作为调控机制虽然不比市场经济优越，但这种方式或许更有利于实现社会平衡。有些政治家由此得出的结论是，为了社会公正，可以忍受对经济进行集中调控带来的低效率。对此，米勒-阿尔马克强调指出，如果将市场经济与社会保障制度以及通过税收进行的收入再分配结合起来，那么在社会福利和伦理角度上也可以将市场经济设计得优于集中式经济调控。他并没有质疑集中调控经济的支持者所追求的社会政策目标，而更多对其背后所包含的社会伦理方面的原则信念表示了赞同。他的主要论据是，借助社会市场经济的手段可以比通过经济的集中调控更好地实现上述目标。米勒-阿尔马克始终十分重视社会市场经济的社会伦理基础。他认为经济秩序问题同政治秩序和战后德国应当努力实现的整体生活秩序之间具有密不可分的关联。他提请人们注意下述历史经验，即如果政治和经济权力机器各自为政，那么从长远的角度来看，就不会有思想和政治的自由。因此，市场经济秩序有利于保护思想和政治自由，因为它对权力进行了分配并限制了国家的权力手段。3米勒-阿尔马克支持的经济秩序与19世纪由放任自流原则所主导的自由市场经济并不是一回事儿。米勒-阿尔马克将由他设计的新型市场经济打上了“社会市场经济”这一称谓的烙印。姑且不看内容，单是这一称谓本身就为克服战后德国尚存的对市场经济所持的各种保留做出了极大的贡献。但重要的首先是“社会市场经济”所指为何物：它涉及的并不仅仅是为了实现社会公正而通过社会保障制度和旨在对收入进行再分配的税收制度对市场经济进行补充。相反，在这种称谓背后的是下述请求权，即市场经济调控本身就具有积极的社会福利影响。这一方面是因为较高的经济能力为社会福利提供了广阔的行为余地，另外一个重要的方面则是竞争使经济强势地拉的出现受到限制，并限制其为剥削弱者而利用这种地位。但市场经济昀大的社会优势则在于它具有自由的消费选择，并使得消费者的选择决定对调节生产产生着决定性的影响。米勒-阿尔马克在社会市场经济的框架内首先将阻止产生社会紧张关系以及由此确保社会安宁的任务赋予了国家，但他并没囿于通过何种手段做到这一点。尽管他列举了某些在他看来国家应当采取行动的领域，例如竞争政策，社会福利政策和景气政策，但国家可能会承担的任务目录是着眼于战后的政治形势，而不是由原则性考量所决定的。这种设计本身并没有从一开始就一劳永逸地确定了国家在社会市场经济中应当承担哪些任务，相反，必须根据问题的发展变化，新的经验和新的认识不断重新加以确定。因此，后来米勒-阿尔马克后来也将环境保护列为国家政策的重要任务，而在战后刚刚结束的那几年，这一点还不具重要性。在战后的年代里，米勒-阿尔马克认为有些领域应当属于国家政策的重要行为范畴，例如建筑和住房经济，但是后来人们认识到在更大程度上将其留给市场调控比将其交由国家官僚机构是更好的一种做法。社会市场经济的设计并没有为界定国家行为提供现成和普遍适用的纲领。不过，还是有一条不得违背的重要基本原则：米勒-阿尔马克明确反对任何将集中经济调控与市场经济元素互相混淆的企图，因为这将破坏市场经济调控机制。社会市场经济允许国家对经济生活进行干预，如果为了保持社会安宁和消除干扰作用必须这样做的话，它甚至鼓励国家进行干预，但其前提必须是遵守任何经济政策措施都必须符合市场规律（“与市场兼容”）的原则，也就是说，不得从根本上影响市场的调控作用或者使这种调控作用陷入瘫痪。米勒-阿尔马克的论据与欧根的一个重要思想在此交汇：对经济政策措施提出的与市场相兼容的要求与注意“各种秩序之间的依存”的要求正相吻合。二、德国和欧洲的秩序政策对于1949年成立的德意志联邦共和国的经济政策来说，米勒-阿尔马克设计的社会市场经济的理想与欧根提出的经济政策原则具有决定性的重要意义，它们成为重要的秩序政策原则决定的基础。在此，应当首先强调指出1957年通过的两项法律，其一是反对限制竞争法，4该法出台后同时成立了旨在维护竞争的独立机构—联邦卡特尔局；其二则是通过了一部成立一个独立于政府、负有维护币值稳定义务的货币发行银行—德国联邦银行的法律。这样一来，经济政策就符合了欧根提出的确保竞争价格以及价格稳定优先的原则。后来在成立欧洲货币联盟时，即参照德国联邦银行的模式成立了独立的欧洲央行。开放市场的原则主要是通过逐步开放德国市场以进行国际贸易得到贯彻的。这首先是在欧洲经济和政治一体化的框架内实现的，直至今天的欧洲统一经济区，现在又根据关贸总协定即目前世界贸易组织的规则，通过消减贸易壁垒超出了欧洲范围。欧洲一体化还为开放市场提供了其他动力，首先是通过对国有垄断企业实行私有化以及开放市场以进行尽可能多的竞争。这里特别值得一提的例子是电信领域，20年前，该领域还实行着不容撼动的官方垄断。当然，德国和欧洲的经济政策并非总是能够成功地仅局限于从秩序政策的角度进行调节以及放弃针对具体情况的对市场行为进行的干预。如果国家借助补贴，官僚主义的规定或者通过对外经济方面的贸易壁垒干预市场，就违背了社会市场经济的基本原则。进行此类干预的目的只能要么是保护受到外来竞争的企业或者工业，要么就是通过促进有望获得成功的创新将经济结构变化引向特定的轨道。当个别行业或者大公司在其各自所在的市场上陷入困境，面临萎缩甚至消亡的威胁时，如果此时进行工业政策角度的干预，那么相关政策特别会受到压力。面临这些问题时，从市