公共政策的经济学分析

本章主要内容第一节政策分析的经济学基础第二节公共选择第三节政策分析中的经济学方法案例分析经济学构成政策分析的一个主要基础。这不仅表现在于经济学对经济政策方面的研究起源很早，为政策科学的发展作出了贡献、而且在于经济学途径历来是政策研究或政策分析的一个主导途径，它为政策分析提供了概念框架，理论模式和分析技术。什么是经济学政策分析与经济学的相关性政策分析的经济学途径123一、什么是经济学按照许多经济学家的观点，经济学是一门研究人类经济行为尤其是经济选择行为以及经济政策的学科二、政策分析与经济学的相关性按照罗宾斯等人的定义，经济学从稀缺性的角度看待人类行为，它将稀缺资源及其用途的选择作为自己的研究主题。经济学者要考察特定决策或选择行为的利益和成本。因此，从理论上说，经济学与政策分析密切相关，前者是后者的一个重要的学科基础，或者说，经济学分析是政策分析的一个不可或缺的组成部分。在经济学中，福利经济学、微观经济学以及公共选择和新制度学派对于公共政策研究的影响最深。福利经济学不仅关心公共政策（政治）对于社会价值的分配，而且关注由此带来的社会收益和社会成本问题，从稀缺性的方面观察社会价值的分配。帕累托、巴罗、兰格、丁伯根和鲍莫尔等福利经济学家研究的重点是如下两个基本问题：一是为实现社会福利最大化状态的条件下定义；二是关于一个经济（秩序）的组织如何影响全体社会成员的福利问题。这样，福利经济学们为公共政策的研究提供了相关的概念、理论和方法。微观经济学对于公共政策研究的最突出的作用表现在，它为政策问题的分析提供了强有力的分析工具以及概念框架。它有助于澄清公共行动的真实成本和开支，了解这些行动对个人和团体所产生的影响。政府的职能在很大程度讲是经济上的职能，如果没有重要的经济后果，就难以思考和评价政府的政策或项目。民主社会中的大量政治争论是关于政府为谁做什么和谁去付成本的问题。微观经济学是考察这些问题的可利用的强有力工具。将微观经济学应用到公共政策研究的一个优点是使对公共问题的争论由规范转到实证，更多地由事实和数字说话。毫无疑问，没有一项公共政策是单纯靠理性计算而出台的，但微观经济学分析可以增加决策的科学性和合理性经济学与政策分析的相关性还表现在于，经济学的许多分支学科都有很长的将研究成果应用到政策问题的传统。例如，工业组织、农业经济、经济发展、公共财政和国际贸易是一些有政策取向研究的领域。另外，当代经济科学中出现的新分支——经济政策学在某种程度上也可以说是政策科学和经济学相结合的产物，它是当代政策科学的一个有机组成部分。经济学与公共政策研究的联系的原因在于，公共政策一般都具有经济的方面（如利益和成本），经济分析和经济学家作为政策选择的分析者是必不可少和富有成效的。经济学并不直接分析政策推论，但它给经济学家一系列分析政策过程的工具和提供分析问题的视野或框架，即提供了研究公共政策的途径。三、政策分析的经济学途径按照阿马切尔（RyanC.Amacher）在“经济学和公共政策”一文中的概括，政策研究的经济学途径的基本内容是：（１）经济理论是实证的或非规范的，它由事实命题而不是价值判断所组成。这就意味着经济学要为决策者提供实证的知识，而不是某些“应该”的指导；（２）经济学理论解释某些事件的结果，它允许“如果Ａ，则Ｂ”一类的问题，一般并不预言Ａ的出现；（３）经济学家倾向于用私人市场过程来解决社会问题；（４）经济学家倾向于花大量的心血去澄清各种选择，并使特定选择的机会成本尽可能清楚；（５）经济学家更有可能认识在现存的选择中的替代机会；（６）与第5点密切相关的一点是，经济学家使用渐进的和边际的途径；（７）经济学家倾向于用个人的途径来作社会分析；（８）经济学理论对所有经济系统和体制背景都是适应的。什么是经济学政策分析与经济学的相关性政策分析的经济学途径公共选择公共选择作为公共政策研究的经济学途径的典型，公共选择是一个应用经济学的理论假定和方法来研究非市场决策或公共决策问题的新研究领域。公共选择用其奠基人布坎南（JamesM.Buchanan）的话来说：“公共选择是政治上的观点，它将经济学家的工具和方法大量应用于集体或非市场决策而产生。”按照另一个公共选择学者缪勒（DennisC.Muller）的说法,公共选择理论可以定义为非市场决策的研究,或简单地定义为将经济学运用到政治科学。公共选择按照荷兰学者德尔和韦尔瑟芬的说法，公共选择或政治决策的经济学理论中最重要的几个主题是：一个团体中公共物品的供给与需求，不同权力集团的交易过程中的价值分配，政党争取选票的竞争和官僚机构行为对政府政策的影响。公共选择公共选择理论的方法论启示一是公共选择学者从经济学的假设、理论和方法入手来研究政治和公共决策问题，为公共政策和政治学研究提供了一个新的视野、新的研究途径；它用方法论个人主义来取代作为传统政治学的主导途径的方法论集体主义，是对公共政策研究的政治学途径的有益补充或扩展。公共选择公共选择理论的方法论启示二是公共选择学者丰富了当代政策科学和政治学理论，如它的非市场决策理论、政府失败论、国家与政党理论、投票规则的损益分析、官僚体制与代议制民主的分析，扩展或补充了当代政策科学和政治学的理论研究。公共选择公共选择理论的方法论启示三是有助于对当代西方国家公共决策过程的本质及其局限性的认识，也加深了对人类公共决策过程及其规律性的认识。LOGO政策分析中的经济学方法政策分析中的经济学方法一、经济学分析方法的逻辑基础演绎法、经济人假说和方法论个人主义构成经济学分析的主要逻辑基础。演绎法：演绎法和数学模型的采用是经济学分析方法的一个基本特征。演绎法由假设推导出定理，是一种由一般到特殊的推理过程；一个数学模型则表现为一系列在逻辑上一致的数学方程式。演绎法和数学模式采用使得经济学分析具有形式化、定量化和精确化的特点，特别是保持逻辑上的一致性或消除逻辑矛盾，简便地描述复杂的现象结构，做出预言和进行经验检验。政策分析中的经济学方法方法论个人主义：个体构成团体或组织的基本细胞，个体行为的集合或累加构成集体行为。因此，人类的行为包括政治和经济都应从个体的角度去寻找原因。经济人或理性人假说：个人无论是处于什么地位，其本性都是一样的，都以追求个人利益的最大化或个人效用的极大化作为最基本的动机；或者说，个人在经济活动中遵循理性原则，在做出个人决策时经过仔细的计算和分析，力求实现利益的最大化。政策分析中的经济学方法二、成本－效益分析成本—效益分析也称成本—利益分析。某一项政策方案或项目，从经济效果或经济可行性方面来考虑，只有利益超过成本或至少利益等于成本时，才是经济上可行的，或者说只有一个方案或项目现在的或由现利益的值等于或超过现在的或由现成本的值时，才是经济上可行的。换言之，当Ｂ≥Ｃ时，方案是可行的，当Ｂ＜Ｃ时，方案是不可行的。成本－利益分析被广泛地应用于私人企业和公共部门的决策分析中。利益和成本两个概念的涵义同决策主体的不同而不同。如果主体是私人企业，其目的是获利，则它所婪泊成本与利益一般是货币的成本与利益，或成本会计意义上的成本与利益，这是最简单的成本－利益分析，即商业管理上的成本－利益分析。如果决策主体是政府，其目的是追求最大的社会福利，则它所要求的成本与利益更多地社会成本与社会利益，公共决策分析的成本－利益分析就是这后一种意义上的成本－利益分析。从公共决策分析的角度看待成本与利益时，不仅要注意直接的成本与利益，而且要认真考虑各种间接的成本和利益以及作为副产品的成本与利益。一个方案的直接成本与利益，是指该方案直接立生的利益和该方案直接承担的成本；凡是这个方案的承担者以外的组织所获得的利益以及所承担的成本，都是间接的利益和成本。成本－利益分析的最重要而又最困难的工作，是找出所有的直接的和间接的利益与成本，并尽可能将它们加以量化。之所以要将利益与成本量化，理由很简单，因为利益－成本分析的要点是比较多种利益，比较各种成本以及将利益与成本比较。如果利益和成本都能量化，则分析就容易进行；如果不能同一单位去量化，就难以作精确的比较分析。成本－效益分析的作用和局限性作用：一是它有助于纠正那些只顾需要，不顾成本的倾向。二是它也有助于纠正那种只考虑成本，而不管效益如何的倾向。局限性：以货币为尺度并不能对许多政府领域的效益进行适当的分析。如对国防、太空研究、对外援助、公安和司法裁决等方面的效益用货币这个尺度来表示是很困难的。它们的效益扩散得很广泛，而且有一部分是属于非经济性质。三、成本－效能分析许多公共政策大都需要成本（而成本往往可以计算），但无法计算利益。如果无法计算利益，则无法进行上述的成本－利益分析，也就无法以效率作为衡量绩效的标准。在这种情况下，可以采用成本－效能分析方法来衡量方案成达目标的有效性程度。一个国家的有些公共政策（尤其是处理危机问题的政策）往往可以不计成本，但是，一个国家或地区资源总是有限的，因此，即使是事关国家存亡的政策方案也不能完全忽略成本。这从一个侧面说明成本－效能分析的必要性。成本－效能分析的形式计算要达到完全有效性（１００％实现方案目标）程度需要多少成本。假设制造原子弹有三个方案：一个方案要花１００亿美元，另一个要花１２０亿元，第三个要花１４０亿元，三种方案的成功能可能相似，那么，分析者或决策者理所当然要选择第一种方案。只计算达到某一有效程度的成本。假设政府减少空气污染，官员们知道不能１００％加以消除，只想减少空气污染的７０％，那么，在这种情况下，分析者将计算和比较消除空气污染７０％的各种不同方案的成本，而选择较优方案。成本－效能分析的形式分析在不同有效性程度情况下成本的差异。假设政府农业部决定消灭某种危及农作物的害虫，消灭干净（１００％的有效性）当然是最好的，但它们的成本要花１００万元；如果只消灭４/５（有效性程度８０％），则成本只需要５０万。这就产生了要消灭干净还是只消灭４/５的选择问题。在成本固定的情况下，比较具有各种有效性程度的方案。假设政府决定改善城市的交通状况，但立法机关在预算中只批准一定数量的资金，在这种情况下，政府的成本（费用）是固定的。若作成本－效能分析，则只分析固定成本条件下各种不同有效性程度的方案。LOGO案例分析京津唐高速公路的成本—效益分析主要内容经济效益分析1社会效益影响分析2建设项目目标持续性分析3案例小结4背景京津唐高速公路是我国“七五”至“八五”期间的重点交通建设项目，也是部分利用世界银行贷款建设的跨省、市高速公路工程。该公路为新建双向4车道、全部控制出入的收费高速公路，连接两市一省及沿海港口，公路全长142.69公里。经济效益分析经济成本分析和调整工程建设成本公路大修及养护管理成本分析和调整汽车运输成本调整工程建设成本钢材、木材按外贸货物调整；水泥、沥青按非外贸货物调整。调整后价格如下：数量消耗量市场采购价（元/吨）贸易费率/%平均运距/公里运费（元/吨公里）影子价格（元/吨）钢材/吨511531967.8664000.272122.17木材/立方米527101013.72615000.271096.17水泥/吨305883157.804000.27315沥青/吨69515755.5809000.271088工程建设成本土地费用的调整：由于建设高速公路，部分农田被征用，损失了农林牧渔业生产所产生的经济效益，在作经济评价分析时，需以负值的形式计入效益。水田旱地菜田鱼、果、苗合计净效益（元/亩）A地653.421818.28600.71193.253265.66净收益40518810741702608.92B地654.7466.88721.62C地1976.216299.841972.64860.271114.76净收益4521571019641594.87合计3284.378185.02573.351053.5215130.04公路大修及养护管理成本分析和调整平均养路管理费按1995年的35万/年公里计算，近期的养护费用是4281万元/年，考虑一定的增长率，按平均每15年进行一次大修，预计第一次大修在2008年，大修费为150万元/公