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1关于非主权贷款影响的政策建议报告为中华人民共和国财政部编写1A.城市基础设施融资简介“十一五”规划期间(2006年至2010年)。中国政府计划投资13,700亿元人民币,用于环境保护工作,其中包括6,600亿元人民币用于城市环境基础设施建设,2,100亿元人民币用于工业污染治理,3,500亿元人民币用于其他环境项目投资,1,500亿元人民币用于生态保护工作,100亿元人民币用于核安全保护工作,300亿元人民币用于环境监督检查。计划投资额度十分巨大,这反映了中国政府对环保这一急需采取行动领域的高度重视2。中国共有668座城市和19,200个建制镇3。由于快速城市化进程,这些城镇的人口数量预计还将持续增长。由于城市规模、所处的区域环境以及工业和城市发展水平不同,各市政府的财政需求和能力存在很大差异。中国政府的财政政策应制定针对市级财政收入与支出的措施。而不仅仅是针对省级市和直辖市的措施。B.现状1.资金划拨在中国,城市基础设施投资职责在很大程度上已经从中央政府下放给各级地方政府,特别是城市政府,但投资并没有为各市提供足够财力,因而无法满足日益增长的基础设施建设需求。资金和责任之间的不匹配导致了城市基础设施服务提供不足,服务质量低下。二、三级城市受到的影响最为严重,因为中央财政预算资金间接倾向于向大城市划拨。造成这一状况的原因是财政预算自上而下划拨的做法,基本上不能够给末级城市留下足够的资金。此外,二、三级城市自身也处于劣势,因为其税基和其他收入基础要薄弱得多。2.城市发展投资公司财权和事权之间的不匹配把各市政府推向了灰色地带,通常称为“预算外资金”。由于《预算法》(1995年起施行)禁止地方政府借取任何形式的债务(根据法律规定,地方政府不能发行债券、贷款或提供担保),因此城市发展投资公司(以下简称“城投公司”)顺势而生。城投公司是完全归城市政府所有的合法实体,持有城市基础设施资产,并行使以1以下政策建议应与“亚行区域性技术援助(RETA)6421:亚洲城市可持续性发展”项目下编写的《非主权贷款市场研究报告》一并阅读。本报告为财政部编写。2数据摘自“十一五”规划。32006年数据。政策建议2下职能:(i)为新建各类基础设施融资;(ii)新建基础设施;(iii)监管现有基础设施资产的运营,并负责全方位运营管理,从大运量公交系统倒污水处理厂、从供水到固废收集和处理等都隶属其管理范畴。因为城投公司受企业法管辖,因此有资格成为借款人。尽管这对于无力借贷的城市政府而言,可以视为一个可行的资金解决办法,但又会产生很多新问题,其中最重要的问题是缺少有效的监督。需要特别指出的是,由于组建城投公司的目的是规避那些用于约束市级财政的严格法律,因此监督、监管和实施职责之间的界线不清。这种情况造成的危险是善治、成本回收、服务质量(和服务覆盖面)、行业竞争等方面所受到的重视程度要低于获取资金这一总体目标。如果考虑为城投公司提供贷款的金融机构,这一问题会变得更加复杂。目前,用于城市基础设施融资的预算外资金的唯一来源是中国各国有银行。这些银行提供的很多贷款都没有采用审慎的银行业惯例,从而导致大量不良贷款。其他非财政资金来自各捐赠机构,也包括对政府的追索贷款。现有安排一直不能有效地吸引商业性质的直接融资,也不利于市场化运作。这可以看着是政府财政透明度不够直接造成的结果,涉及财务信息公开程度、资产所有权和政治影响等诸多问题。现有安排在一定程度上导致了恶性循环,因为各市政府被迫通过城投公司或其他国有企业来获得财力资源,为此它们要向城投公司或国有企业移交所辖(市政)资产。这种做法限制了城投公司或国有企业独立行使职能的能力,而是否能独立行使职能是银行为提供商业贷款而开展风险评估的依据。3.国际最佳做法对城市基础设施融资方面最佳国际做法的回顾表明,没有任何一种方法是可以通用的。总体而言,可以介绍四种不同的城市基础设施融资方法。由于财政和法律体系的发展历史不同,许多国家将各种方法组合起来使用。不管怎样,各种做法的目标都是为了构建一个具有长期可持续性的体系,使各城市具备财政能力来满足其投资需求。市场模式。该模式适用于下列情况:贷款机构能够明确评估那些希望借款用于城市基础设施融资的借款人的风险水平;贷款不要求主权担保,也没有对政府的任何追索。英国在很大程度上就是这么做的。上世纪90年代,英国政府的“私营财政计划”要么将公共服务全面私有化,要么将公用部门服务外包给私营部门。根据这一模式,贷款发放基于新组建公司或项目的资质,贷款额度根据项目/发起人/运营商本来就面临的各种风险因素、采用项目融资方式决定。公用服务主管机构只有在确定合同可靠性而不是借款人资信方面的风险时才会发挥一定作用。协商模式。根据这一模式,各级政府与中央政府就如何分配具体债务额度进行协商。协商内容包括明确债务的形式(债券、银行贷款、商业票据等)及其具体用途等。这种协商通常定期举行。向各城市发放贷款的机构都理解这一程序,他们也可以全面了解各市的财政状况。采用这一模式的国家有德国和多数北欧国家。采用这一模式的前提条件是必须具备健全成熟的联邦责任制和监督机制。3允许模式。在这一模式下,根据一定的财务参数,例如国有实体的最低偿债率,市政府可以借取一定数量的债务。事先设定的基准规定了明确的上限额度,而在某些情况下,这些基准是联邦监管框架的组成部分。只要在规定上限范围内,市政府就可以任意将其预算分配给任何必须的服务。市政府通过收入和支出来控制上限。美国一些州政府就采用这一模式。限制模式。根据这一模式,只有在中央政府或国家政府明确批准的情况下,地方政府才可以进行借贷。中央政府因而可以完全掌控地方政府的预算。许多不是很发达的国家均采用这一模式,因为市政府只可以掌控10-15%的资金,而发达国家的这一比例高达50-75%。如果抛开城投公司发挥的特殊作用不谈,中国采用的也是这种模式。4.长期建议汇总上述内容,可以归纳出一些非常基本的政策建议。中国财政部应牵头实施相关模式,同时强烈建议与国务院、国家发改委、中国人民银行和银监会、税务部门和各省市政府开展合作。任何新政策的实施都需要时间,因此要根据此类政策的综合效益来分阶段实施。政府间职责。要明确地方政府对城市基础设施的具体职责,包括财权和事权。重要的是,这一举措必须能够支持地方政府的监管能力,明确其法律地位。确定借款对象。要明确允许为城市基础设施借款的对象及用于评估其资信水平的标准。无论各市政府最终是否会获准直接进入资本市场,或者通过城投公司间接进入市场,都需要建立一套透明的体系,对各市政府财政能力和信用风险进行评估。例如,必须建立城市政府业绩指标,逐步赋予其更大的决策自主权。这一体系必须包括透明的财务信息公开机制,不仅要针对所有收入信息,也要针对所有支出信息。资金来源和资金使用。要根据国际市场惯例,明确借款标准。具体工作包括对重点支持二、三级城市的政府间资金进行重组,研究多边或双边支持,分析如何使用不同融资方式,使公共和私营资金、租赁方案以及长期或短期直接借贷工具有机地结合在一起。任何商业融资来源都要求重新考察市政资产的抵押能力。考虑到城市政府的财政能力,有必要在项目层面明确城市基础设施和环境基础设施的最佳融资方法:•优惠贷款(建设-运营-转让——BOT项目、公司部门合作项目等);•直接向市政府或城投公司提供贷款;•市政债券(长期)或商业票据(短期);•其他方式,例如资产证券化和全面私有化等。这样做的目的是为了构建一个由融资来源、资金使用城市和项目类型构成的有机体。C.非主权贷款针对供水和污水设施等城市基础设施的非主权贷款仅仅是可以用来为城市基础设施融资的多种工具之一。在涉及优惠贷款和直接贷款的情况下,非主权贷款工具的应用最为普遍。由于中国目前没有一部适用于非主权贷款的法律,因此有必要采用借款人的法规,这意味着非主权贷款目前受企业法约束。4没有政府担保的融资同时包括向私营部门实体和国有企业提供的贷款。其中,私营部门一般不接受政府的任何资助;就国有企业而言,尽管资产归政府所有,但贷款将不向政府追索。因此,这意味着向国有企业提供的任何一笔非主权贷款,都必须要执行商业贷款标准,这样才能满足贷款机构的担保要求。1.现状目前,中国只有极少数国有企业和城投公司具备获得市政设施建设贷款的财务能力。因此,它们很少能够直接获得非主权贷款,同时有必要采取措施,加强城投公司和国有企业的能力,使其独立行使公用事业单位职能。目标是要加强这些公司和企业的财务能力,支持全面财务公开,在服务提供方面增强其竞争力。这一过程需要时间,也很可能需要同时采取诸如技术援助等外部措施。当前,私营部门和公共部门公司尚未进入平等竞争的阶段,因为城投公司和国有企业尚不能独立运作。同时,私营运营商从供水服务提供获得的收入往往较高。由于城投公司和国有企业也有可能获得此类收入,因此其财务状况可能会得以改善。要实现平等竞争,城投公司和国有企业就必须要摆脱对政府支持的过度依赖。主管机构采取特许经营合同(如BOT、建设-转让——BT、建设-拥有-运营-转让——BOOT)形式和其它形式将单个项目交由他方实施,这种做法能够解决其财力不足的问题,因为贷款将根据新组建的专门项目公司的财务可行性提供。对于国际项目融资,特别是供水、污水和固废项目融资,采用无追索形式提供融资的做法并不罕见。基于特许经营合同实施的项目同样允许公私合作安排,例如共同拥有项目公司的所有权。举例讲,这种做法将便于亚行公共和私营部门业务局在同一个项目下开展合作。2.或有负债需要对非主权贷款是否会对上一级政府造成或有负债这一问题进行澄清。或有负债是指未来可能发生也可能不发生的债务,由诸如下一级政府无力履行支付义务等因素所引发。就私营部门借取贷款而言,如果贷款机构的风险不能为项目自身的财务可行性充分覆盖,需要寻求对其中的一个或所有发起人、所有人或股东进行额外追索;如果这样做仍不足以覆盖风险,就必须采用外部政治担保或商业担保。如果向公共部门提供贷款,追索渠道就没有这么明确,因为发起人、所有人和股东是政府,因此任何形式的追索最终会导致寻求政府的间接担保,从而对国家造成或有负债。从理论上讲,从外部获得额外担保是有可能的,当然该担保应能覆盖商业风险。为城投公司或国有企业提供的政治风险保险可能并不相关,因为所有者(国家)要为国家(所有者)购买保险。或有债务问题最有可能是市政府目前不得借债的一个原因。目前,这一问题仅得到部分缓解,因为尽管城投公司和国有企业受企业法管辖,但还是允许负债以某种形式回归到其所有者那里,哪怕这种回归仅仅是一种道德义务。3.政策建议根据以上分析,现提出以下两点政策建议:(i)说明什么是非主权贷款,就如何处理对资产所有者发生的任何追索制定明确指南;(ii)从地方到中央建立明确的非主权贷款报告和监测系统。5D.亚行提议的非主权贷款项目1.亚行非主权贷款业务亚行公共部门已经为非主权贷款拟定了一些项目。这些项目均为供水和污水项目,贷款资金来自亚行普通资金资源(即硬贷款)。贷款将直接贷给城投公司或者国有企业,这中间没有任何转贷安排。这些项目不属于亚行国别业务计划的内容。贷款期限同亚行私营部门贷款期限类似——视项目需要,贷款期限最长为15年,其中包括不超过3年的宽限期。利率、承诺费和先征费水平将与中国私营部门市场行情相当。鉴于所有项目收入将以人民币计算,建议使用第二期熊猫债券资金,以确保货币的统一。如果任一项目需要进口专业设备,要通过讨论来明确外汇额度。如上文所述,并不是很多城投公司和国有企业都有能力监督直接提供的非主权贷款的影响。这些公司和企业既不准备公开所有相关数据,也不能保证项目收入足以偿还贷款。它们需要熟悉新的要求,并作出适当制度安排。因此,这些公司需要外部支持;可以考虑在中国国别规划中纳入项目准备和咨询类技术援助内容,至少在今后5年(非主权贷款项目)的试点阶段如此。2.短期政策建议财政部正在牵头开展并监督非主权贷款融资项目的实施工作,这项工作十分复杂。以下政策建议要求财政部尽快做出必要安排:(i)成立一个由财政部牵头、由发改委、国资委、国家外汇管理局、住房和城乡
本文标题:关于非主权贷款影响的政策建议报告
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